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关于加快构建国家生物安全法治体系的若干思考

作者:莫纪宏
《生物安全法》真正要解决的问题是如何把法治原则有效地贯彻到国家生物安全的各个适用领域,要将以人为本、维护国家安全、维护生态平衡、保障基本人权、保证技术风险可控和构建人类命运共同体等法治原则作为立法指导思想,构建国家生物安全法治体系。

摘要:文本旨在以习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议发表的关于尽快推动出台生物安全法、构建国家生物安全法律法规体系和制度保障体系的重要讲话精神为指导,结合我国学术界既往对国家生物安全以及相关法律和立法问题的研究成果,围绕正在审议的《中华人民共和国生物安全法(草案)》的各项规定,从完善国家安全法律制度的角度出发,提出加强国家生物安全立法、构建国家生物安全法治体系的具体学术方案和政策建议。文本认为,《中华人民共和国生物安全法》真正要解决的问题是如何把法治原则有效地贯彻到国家生物安全的各个适用领域,必须要将以人为本、维护国家安全、维护生态平衡、保障基本人权、保证技术风险可控和构建人类命运共同体等法治原则作为立法的指导思想,在此基础上提出可以从理论和价值体系、法律规范体系和制度保障体系三个角度构建国家生物安全法治体系、统筹国家生物安全领域的各项法治工作,以促进国家生物安全工作和活动的法治化,提高国家生物安全治理能力。

关键词:生物安全;生态安全;国家安全;生物安全法;生物安全立法;国家生物安全法律法规体系;国家生物安全法治体系;总体国家安全观

 

习近平总书记2020年2月14日下午主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议并发表重要讲话。他强调,要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。要尽快推动出台生物安全法,加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。习近平总书记上述重要讲话,为法学理论研究工作者提出了一个非常重要的研究课题,即要重视对国家生物安全法的理论研究,并积极推动生物安全进入国家安全体系,建立和健全国家生物安全法治体系,促进国家生物安全工作和活动法治化,进而提升国家生物安全治理能力。本文旨在以习近平总书记上述重要讲话精神为指导,结合我国学术界既往对国家生物安全以及相关法律和立法问题的研究成果,围绕正在审议的《中华人民共和国生物安全法(草案)》(以下简称《生物安全法(草案)》)的各项规定,从完善国家安全法律制度的角度出发,提出加强国家生物安全立法、构建国家生物安全法治体系的具体学术方案和政策建议,以求教于法学界同行。

一、前 言

2014年4月15日,习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上首次明确提出了“总体国家安全观”的概念。他指出:当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富,时空领域比历史上任何时候都要宽广,内外因素比历史上任何时候都要复杂,必须坚持总体国家安全观,以人民安全为宗旨,以政治安全为根本,以经济安全为基础,以军事、文化、社会安全为保障,以促进国际安全为依托,走出一条中国特色国家安全道路。对于“总体国家安全观”的具体要求,习近平总书记在讲话中又进一步作了深入和全面的阐述:贯彻落实总体国家安全观,必须既重视外部安全,又重视内部安全,对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国,对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界;既重视国土安全,又重视国民安全,坚持以民为本、以人为本,坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民,真正夯实国家安全的群众基础;既重视传统安全,又重视非传统安全,构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系;既重视发展问题,又重视安全问题,发展是安全的基础,安全是发展的条件,富国才能强兵,强兵才能卫国;既重视自身安全,又重视共同安全,打造命运共同体,推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。从习近平总书记上述讲话可知,习近平总书记提出的“总体国家安全观”有别于传统意义上的仅仅由国家安全机关承担的情报和反间谍等专门国家安全工作的国家安全观,而是包括了政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11个领域安全在内的“总体国家安全观”,11个领域都存在国家安全事项,这些事项构成了一个完整的国家安全体系。

根据习近平总书记提出的“总体国家安全观”的要求,2015年7月1日,十二届全国人大常委会第15次会议审议通过了以“总体国家安全观”为指导的新的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》),并自公布之日起正式实施。新制定的《国家安全法》共七章84条,不仅全面系统地确认了习近平总书记提出的11个领域的国家安全事项,还增加了“粮食安全”“网络安全”“外空间安全”和“海外安全”等四个方面的安全事项,进一步完善了以“总体国家安全观”为指导的国家安全体系。党的十九大报告在总结中国特色社会主义制度体系建设经验的基础上,在党的正式文件中提出“人民当家作主制度体系”“国家安全制度体系”“党内法规制度体系”和“生态文明制度体系”的概念,首次将“国家安全制度体系”与其他三个制度体系相并列,凸显了“国家安全制度体系”在中国特色社会主义制度体系中的重要地位。2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)首次提出了12个已经成熟和定型的“制度体系”概念,包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、宏观调控制度体系、国家基本服务制度体系、国家安全法律制度体系、生态文明制度体系、中国特色社会主义军事政策制度体系、人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系以及“一国两制”制度体系等,在党的十九大报告提出的“国家安全制度体系”基础上进一步加以明确化的“国家安全法律制度体系”也位列12个已经成熟和定型的“制度体系”之中,这充分说明了“国家安全法律制度体系”在中国特色社会主义制度体系中的突出地位和重要性。

值得注意的是,由于“国家安全法律制度体系”涉及面比较广,有些领域安全事项的重要性、特别是对于国家安全的影响也逐步显现出来,例如,此次新型冠状病毒肺炎(以下简称新冠肺炎)疫情暴发后就凸显了“生物安全”对于国家安全的重要影响,而我国目前现有的国家安全立法中,生物安全立法相对于其他领域的国家安全立法来说比较滞后,生物安全工作和活动的法治化水平还不是很高。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上的重要讲话中对此明确指出:总结经验、吸取教训,针对这次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实,完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系。认真学习和领会习近平总书记上述讲话精神可以认识到,由于我国生物安全领域的立法相对滞后,导致了此次新冠肺炎疫情防控工作在很多方面出现缺少明确和系统的相关法律规定和制度设计的“短板”,就此问题必须要从法理上认真研究国家生物安全工作和活动法治化的制度路径,在实践中尽快通过完善生物安全立法的方式来健全国家生物安全法治体系,并将其纳入国家安全法律制度体系,从而保障国家安全法律制度体系的治理能力,实现国家安全法律制度体系的现代化。

二、国家生物安全法理论研究和立法工作的状况及特点

2015年7月1日新的《国家安全法》出台后,依据现行宪法和新的《国家安全法》,全国人大及其常委会先后制定和出台了一系列重要领域的国家安全立法,包括《中华人民共和国反间谍法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》《中华人民共和国国家情报法》等等,这些与国家安全相关的法律的出台规范了不同领域国家安全事项和国家安全工作,保证了相关领域的国家安全工作和活动能够依法有序开展。相对于其他领域日臻完善的国家安全立法而言,目前生物安全立法问题不仅在立法实践中没有得到高度重视,在法学界对生物安全相关的法律问题开展的学术研究也很少,因此这方面有价值的学术成果还不是很多。当前,最大的法理问题就是对生物安全性质的认定以及对生物安全和国家安全之间关系的认识在学术上和法理上都存在较大的分歧,所以,从理论上进一步加强对生物安全性质的研究,可以科学和合理地将生物安全纳入国家安全体系,逐步确立生物安全在维护国家安全制度体系中的重要地位,以法律法规体系建设来推动国家生物安全法治体系的不断成熟、定型并逐步走向完善,最终实现国家生物安全工作和活动法治化。

(一)生物安全概念的由来、演变及学术研究的现状

“生物安全”这个概念近年来才在全球范围内引起广泛关注,在我国国内,即便是在学术界,大多数人也不是很熟悉这个概念的内涵。以CNKI数据库为例,通过检索发现,最早的一篇相关文献是1950年发表于ElsevierJournal杂志上由NathanRakieten撰写的英文文章“BiologicalSafetyTestsfortheQualityControlofParenteralPharmaceuticals”(中文翻译为“生物安全旨在对肠胃外药品进行质量控制”)。由此可知,英文中的“BiologicalSafety”一词在学术界的最早使用可以追溯到20世纪50年代初。第一篇中文文献是陈涛发表在1983年第2期《建筑技术通讯(暖通空调)》上的《中国第一台Ⅱ级A型生物安全工作台》(见图1)。该文指出,“Ⅱ级A型生物安全工作台,是一种微生物安全操作隔离设备,也是一种专业性较强的局部净化设备,在操作区内,造成无菌无尘。”从上文相关论述看,中文文献中的“生物安全”一词与“微生物”相关。


从CNKI数据中的“生物安全”中英文文献来看,该概念相当于英文的“BiologicalSafety”(后简化成“Biosecurity”),最早运用于微生物研究领域,并且是家禽生产领域的一个术语。D.Spackman、颜品勋发表在1991年第4期《国外畜牧科技》上的《生物安全》中,对“生物安全”一词的使用领域作了比较明确的阐释。该文指出:生物安全(Biosecurity)在家禽生产中还是一个较新的术语。它是指保护家禽免受各种传染因子(病毒、细菌、真菌或寄生虫)的侵害。采用连续饲养法时,禽舍中致病因子的浓度不断增大,这些病原体可以通过多种途径传染给家禽,其中人是最可能的传染媒介。生物安全计划要求控制家禽场中人员的出入,对于参观者,应记录姓名、来访日期和业务的性质。不同的疾病有不同的潜伏期,这对追查可能的病原带入者非常重要。另一篇中文文献也明确论述了“生物安全”的含义,所谓“生物安全”中的“生物”是指“家禽类”动物,而对“家禽类”动物的生命和健康造成威胁的是各种“微生物”,所以,防止一种生物免遭另一种生物的侵害是“生物安全”最初也是最基本的内涵。DavidSpackman、陆永平在1991年第4期《国外畜牧学(猪与禽)》上发表论文《“生物安全”(Biosecurity)——家禽业中的一个新词》,该文明确指出:“生物安全”(Biosecurity)在家禽业词汇中是一个较新的词,其含义很简单:保护鸡不受任何类型的传染因子——病毒、细菌、真菌或寄生虫的伤害。以隔离的方式连续养了几批鸡之后,鸡舍内的微生物数量就会大大增加。致病微生物可以多种方式传播给鸡,其中最有可能的是经人传给鸡。要保证“生物安全”,就要控制人员往来。这里说的人员不只是指某一处的固定工作人员,而且特指那些来访的服务人员。

从上述文献不难看出,我国学术界最初对“生物安全”的学术探讨是从保护家禽这种生物免受微生物的侵害角度来定义“生物安全”概念的,这里的“生物安全”还没有涉及“人”作为一种“生物”可能受到其他生物的侵害或者是人对其他生物所造成的侵害。当然,即便是以家禽作为“生物安全”研究对象的文献量也不是很多。CNKI数据显示,从1950年到2003年非典疫情暴发,整整53年时间里,CNKI收录的年度以“生物安全”为篇名的中英文文献都没有超过100篇。2003年是一个标志性的分水岭,因为非典疫情的暴发,导致SARS病毒广泛流传,学术界对“生物安全”问题的探讨也逐渐从微生物对家禽的安全性影响逐渐拓展到病毒等微生物对人的生命和健康等产生的安全性影响,研究“生物安全”的学术文献急剧上升,2003年当年就达到102篇文献,随后,2008年突破200篇,达到223篇,2013年突破300篇,达到306篇,2019年达到惊人的471篇(见图2)。从上述关于“生物安全”学术文献的增长数量来看,“生物安全”问题真正得到学术界的重视是进入21世纪之后。2003年非典疫情暴发,催生了学术界对SARS病毒等微生物对人的生命和健康安全威胁的研究,随后,“生物安全”议题逐渐扩大到了更加广泛的领域,受“安全”关注的不仅是人,而且扩大到了所有的生物,对“生物安全”造成威胁的不仅是微生物,而且扩大到了所有的生物,“生物安全”成为一个表述不同生物之间安全性影响的更广泛意义上的概念。


值得注意的是,随着学术界对“生物安全”问题的关注,研究“生物安全”的学术视角由原来的畜牧学、生物学等学科逐渐向各个综合性学科渗透,“生物安全”问题成为自然科学和社会科学共同关注的跨学科性质的综合性研究课题。

以“生物安全”为篇名的学术文献分布的学科领域包括畜牧与动物医学、生物学、医药卫生方针政策与法律法规、农业经济、农业基础科学、医学教育与医学边缘学科、预防医学与卫生学、高等教育、行政法及地方法制、环境科学与资源利用等等(见图3)。特别令人瞩目的是法学学科对“生物安全”问题的研究并没有落伍,在总计3338篇文献中,从行政法及地方法制角度研究“生物安全”的文献达到211篇,占文献总量的6.32%。而且在CNKI检索系统自动生成的以“生物安全”为篇名的所有研究文献中最有影响的前十篇文献中(见图4),法学文献有2篇,占比20%。这两篇文章都是由我国著名环境法学专家蔡守秋先生所撰写,一篇是发表在2005年第2期《河海大学学报(哲学社会科学版)》上的《环境正义与环境安全——二论环境资源法学的基本理念》,一篇是发表在2002年第2期《河南省政法管理干部学院学报》上的《论生物安全法》,这说明从法学角度来研究“生物安全”问题在学术界得到了一定程度的关注。


 


 

(二)生物安全法及立法的法理探讨及特征

我国法学界对生物安全法的探讨以及对生物安全相关立法问题的研究虽然时间不长,但至今已经形成一定规模。根据CNKI数据显示,法学界最早研究“生物安全法”的文献是蔡守秋先生的《论生物安全法》,目前以“生物安全法”为篇名的文献共有23篇,除了上述蔡守秋先生发表的文章之外,主要研究文献包括窦玉珍、王小军著《论生物安全法的法理基础——从“损害预防原则”到“风险防范原则”》,2004年第3期《世界标准化与质量管理》刊登的《巴西众议院通过新的生物安全法》,李培良著《试述绿色保障措施下生物安全法的完善与发展》,王子灿著《论生物安全法的基本原则与基本制度》,王小军著《生物安全与我国的生物安全法》,边永民著《欧盟转基因生物安全法评析》,于文轩著《生物安全法之正义价值探析——以罗尔斯正义理论为视角》,于文轩著《论生物安全法的风险预防原则——从美国联邦地区法院的一则判例谈起》,于文轩著《论生物安全法之效率价值评析——兼评盖斯福德生物技术经济学的效率观》,张辉著《论生物安全法之宽容原则》,王平著《生物安全法草案首次提请全国人大常委会审议》等等。特别值得一提的是,2019年第5期《北京航天航空大学学报(社会科学版)》围绕《生物安全法》草案稿组织了8篇稿件,全面和系统地探讨了与《生物安全法》立法相关的各个方面的问题,主要文献有王康著《〈生物安全法〉立法定位及其基因技术的风险控制》,崔向斌著《〈生物安全法〉应重点管控生物技术研究和商业化应用》,刘旭霞著《〈生物安全法〉应突出生物技术安全防范问题》,杨朝飞著《〈生物安全法〉的基本原则和制度》,赵启祖著《〈生物安全法〉对传染性疾病防控的重要意义》,刘银良、薛达元著《〈生物安全法〉应把握立法重心和相关法律规范的衔接》,王志敏著《〈生物安全法〉应当切实规范人类基因技术研究和应用活动》以及陈家宽著《〈生物安全法〉应关注哪些生物安全问题》等等。

据CNKI数据显示,以“生物安全立法”为篇名的文献达50篇,其中硕士论文以“转基因生物安全立法”为题的达到5篇,如吉林大学高文艺的硕士论文《转基因生物安全立法研究》(2007年),该论文在摘要中对论文写作目的和重要研究事项作了完整的说明,该文介绍了当代转基因生物技术的快速发展所带来的生物安全问题,并从理论基础和现实意义的高度阐述了对其进行法律规制的必要性。文章还在全面考察国外及国际转基因生物安全立法概况的基础上,分析了目前我国转基因生物安全立法的基本情况及存在的问题。并在最后立足国情、借鉴国外经验对如何完善我国的转基因生物安全立法提出了建议,以求对我国的转基因生物安全立法工作有所裨益。值得关注的是,在生物安全立法研究领域还出现了以此为题的博士学位论文,例如中国政法大学于文轩的博士学位论文《生物安全立法研究》(2007年),该博士学位论文对生物安全立法的现实基础、价值定位、目标选择、制度构建以及我国生物安全立法的健全和完善等方面进行了全面的研究。可以说,于文轩的博士学位论文《生物安全立法研究》是我国法学界研究生物安全立法问题最全面和最系统的学术文献,具有很好的学术奠基和参考价值。此外,以“生物安全立法”为篇名的文献,除了一般性地研究生物安全立法的理论问题,绝大多数都是针对“转基因生物安全立法”问题进行探讨的,这方面的研究文献达30篇之多,可以看出学术界对生物安全立法关注的焦点集中在转基因领域。例如,孟雨在2013年第1期《中国卫生法制》上发表的《我国转基因生物安全立法的现状、问题与对策研究》,该文献对我国转基因生物安全立法的现状和特点作了高度概括,指出:我国转基因生物安全立法在发展过程中体现了“以外促内”的特点。且在目前,我国转基因生物安全立法层次太低,管理部门之间条块分割、多头监管的体制使得监管制度覆盖不全面,从而影响了对转基因生物安全进行监管的总体效果。此外,还指出转基因标识制度不健全,公众参与度不高等问题。提出应当通过集中、综合性立法的方式构建我国转基因生物安全制度的法律体系,建立国家转基因生物安全管理协调机构,完善监管机制,不断提高对转基因生物的监管水平。也有很多文献介绍了国外在转基因生物安全立法方面的情况及特征,例如,张华、王冲在2001年第11期《全球科技经济瞭望》上发表的《欧盟转基因生物安全立法和管理情况》,徐友刚在2003年第1期《科技与法律》上发表的《考察美国生物安全立法情况的报告》,王琬琳在2012年第4期《环境经济》上发表的《加拿大转基因生物安全立法及评价》,吴先哲在2014年第11期《品牌》上发表的《发达国家转基因生物安全监管的立法比较》等等,都比较全面地介绍了欧盟、美国和其他国家在转基因生物安全方面的立法情况。此外,还有若干文献介绍了生物安全国际立法领域的情况,例如,刘标、薛达元在1998年第2期《农村生态环境》上发表的《国际生物安全立法的进展及焦点问题》,明莉在2007年第2期《法制与社会》上发表的《转基因生物的国际立法——浅析〈生物安全议定书〉》,于文轩在2007年第13期《环境保护》上发表的《生物安全损害赔偿国际立法研究》等等。

从以上法学界探讨生物安全法以及有关立法问题的文献来看,问题涉及面并不是很广,对国家生物安全法治体系建设、国家生物安全法治体系在国家安全法律制度体系中的地位和作用、生物安全法的调整对象和范围、生物安全法的具体内容、生物安全法与国家安全法的关系、生物安全法与生态安全法的关系、生物安全法在保障人权方面的作用、生物安全法的法律责任制度以及国家生物安全工作和活动的法治化等基础性的法理问题也很少涉及,主要侧重研究生态安全法的法律原则以及从对基因技术的管控角度特别是从对转基因法律规制的角度来谈论生物安全立法的重点事项,并未对如何构建生物安全法律法规体系进行基础性探讨,所以,从现有文献看,法学界对生物安全法乃至生物安全立法的研究都处于起步阶段,需要更多领域的专家和学者参与进来,进一步拓展生物安全法的研究视野,才能为生物安全法律制度的建立和完善提供必要的法理支撑。

(三)我国生物安全立法的制度实践

由于迄今为止我国法学界在法理上缺少对生物安全立法的全面和系统性研究,因此,国家立法中的与生物安全有关等基础性法理问题在法学界既没有形成学术研究的热点,也没有形成基础性的学术共识,所以,在立法实践层面,对生物安全立法的制度推动并不是基于法理上的自觉,而是由保护生物安全的实践需求和紧迫性催生的。尽管从法理上可以把某些类型的安全立法归纳到生物安全立法领域,但是,生物安全立法系统化的思路近几年才出现。

近年来,生物恐怖袭击、生物技术误用谬用、实验室生物泄露等新的生物威胁对维护国家安全提出了新挑战,引发社会高度关注。面对这些远远超出微生物侵害、转基因生物安全的极其复杂的生物安全领域的新问题,在国际社会上,联合国通过了《禁止生物武器公约》《生物多样性公约》《国际植物新品种保护公约》《国际植物保护公约》等国际公约,我国业已加入这些公约并作出了履行缔约国条约下义务的承诺。在国内立法中,全国人大常委会制定了与生物安全相关的多部法律,国务院及其职能部门也出台了多部相关的行政法规、部门规章和规范性文件。这些为制定一部生物安全领域的基础性法律《中华人民共和国生物安全法》(以下简称《生物安全法》)提供了重要的实践经验和条件。在十三届全国人大一次会议和二次会议期间,共有214位全国人大代表提出七项有关生物安全立法的议案。民有所呼,法有所应——《生物安全法》被纳入十三届全国人大常委会立法规划和2019年度立法工作计划,由全国人大环境与资源保护委员会负责牵头起草和提请审议。2019年7月10日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书在京主持召开生物安全法立法座谈会,听取立法意见和建议。他强调,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引,制定一部体现中国特色、反映新时代要求的生物安全法,用法律划定生物技术发展的边界,保障和促进生物技术健康发展。

2019年10月21日,《生物安全法(草案)》首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。草案共计七章75条,聚焦生物安全领域的主要问题,重点保护我国生物资源安全,促进和保障生物技术发展,防范和禁止利用生物及生物技术侵害国家安全。全国人大环境与资源保护委员会有关负责人指出,生物安全事关人民健康、社会安定和国家利益。当前,我国生物安全面临新形势、新问题和新任务,制定一部具有基础性、系统性、综合性和统领性的生物安全法十分必要。

当前,在生物安全法理研究与生物安全立法实践相对脱节的情况下,要制定和出台一部生物安全领域的基础性法律——《生物安全法》,并以此法为基础,构建国家生物安全领域的法律法规体系,在立法理论和制度建设方面有很多需要探讨的问题。此次新冠肺炎疫情的暴发也进一步促使社会各界,特别是法学界更系统地思考生物安全法立法的必要性、紧迫性,特别是如何从理论上将国家生物安全法治体系纳入“国家安全法律制度体系”之中,进一步推动国家生物安全工作的制度化和法治化。

三、国家生物安全法立法的基本原则和重点事项

由于目前国内法学界对国家生物安全法律问题的研究尚处于起步阶段,所涉及的问题仅限于对病毒类微生物、转基因技术的法律控制等领域,因此,法理上的现有成果并不能满足实践中国家层面和社会层面维护生物安全的需要。目前已经十三届全国人大常委会第十四次会议初次审议的《生物安全法(草案)》虽然还没有根据法定程序向社会公众征求意见,但从新华社记者的相关报道看,《生物安全法(草案)》的立法理念还是相当超前的,内容也很丰富,很多问题在法理上目前都没有系统涉及,甚至尚未得到法学界的关注。

根据新华社记者屈婷的报道,已经初次审议的《生物安全法(草案)》至少具有以下几个方面的特征。

第一,从立法宗旨上,把生物安全与国家安全有机地结合在一起,并明确地提出了维护国家生物安全最重要的制度目标是要“促进人类命运共同体建设”。《生物安全法(草案)》明确了维护国家生物安全是该法的总体要求,保障人民生命健康是其根本目的,保护生物资源、促进生物技术健康发展、防范生物威胁是其主要任务。草案第一条中“促进人类命运共同体建设”的表述,体现和表达了我国通过实现生物安全,寻求人类和谐共生的良好愿望和主张。

第二,《生物安全法(草案)》目前所关注的“生物安全”领域涉及八个方面:一是防控重大新发突发传染病、动植物疫情;二是研究、开发、应用生物技术;三是保障实验室生物安全;四是保障我国生物资源和人类遗传资源的安全;五是防范外来物种入侵与保护生物多样性;六是应对微生物耐药;七是防范生物恐怖袭击;八是防御生物武器威胁。上述八个领域的生物安全问题是对我国现有生物安全理论研究成果的总结,也是基于对维护生物安全工作的实践需要提出的,这些领域中有些方面法学界有过零星的探讨,但是,把这八个领域的生物安全问题汇集在一起通过《生物安全法(草案)》加以规范,实属首次,再一次体现了我国生物安全立法工作已经走到理论研究的前面,也反映出生物安全立法理论研究工作的相对滞后。

第三,《生物安全法(草案)》将生物安全纳入国家安全法律制度体系中加以规范化、制度化,生物安全的制度体系与《国家安全法》所确立的维护国家安全的制度体系基本相似,同时还有一些特殊的制度要求。在制度设计上,现有的一审草案建立了通用的制度体系,如监测预警体系、标准体系、名录清单管理体系、信息共享体系、风险评估体系、应急体系、决策技术咨询体系等,并明确了海关监管制度和措施等。其中的标准体系、名录清单管理体系和海关监督制度体系都是《生物安全法(草案)》相对于《国家安全法》所建立的国家安全法律制度体系所具有的独特的适应维护国家生物安全工作和活动的特色体系,具有很强的针对性和适应性。

第四,由于国家生物安全涉及领域较广,立法事项较宽,如何设计出科学的管理体制是国家生物安全立法中的一个难点,《生物安全法(草案)》在管理体制上明确实行“协调机制下的分部门管理体制”。在充分发挥分部门管理的基础上,对于争议问题、需要协调的问题,将由协调机制统筹解决。这种立法思路在原则上是没有问题的,但是,“九龙治水”的格局在应急体制下如何有效地协调起来,是否要统归国家安全领导和指挥机构最终主管,这是目前草案留下的重大管理体制问题。

在法理研究相对滞后的情形下,基于全国人大代表提议和有关部门的积极推动而提出的《生物安全法(草案)》,在各方面的重要意义还是很明显的。针对社会各界对于“用法律划定生物技术发展的边界”的迫切期待,我们也要实事求是地看待。需求归需求,法律归法律。法律作为调整人们行为的行为规则,其最大的特性是为人们的行为提供一种“确定性”,而目前在蓬勃发展的生物技术自身的“确定性”还不太明朗的情形下,试图用法律的“确定性”来催生生物技术的“确定性”,这种立法逻辑是需要认真关注的。法律的“确定性”体现的是事物“善”的要求,而生物技术的“确定性”体现的是事物的“真”的特性,“善”不能代替“真”,它们分属两个不同的知识领域,旨在“用法律划定生物技术发展的边界”的立法需求确实为《生物安全法》提出了很多立法技术上的难题,很容易诱发制度供给的不足和短板,需要深入加以研究。

对于《生物安全法(草案)》在立法目的上可能存在的法律难题,法学界一些专家已经意识到这个问题。例如,常纪文教授在《加快构建国家生物安全法律法规体系》一文中就针对目前《生物安全法(草案)》调整事项太多的问题,提出了该法草案在二审时应当高度关注的几个问题:一是与生物多样性立法的关系;二是与生态保护、生态平衡立法的关系,如以国家公园为主体的自然保护地体系的建设问题;三是与野生动植物立法的关系,如外来物种的引进如何规范问题;四是与粮食安全和食品安全立法的关系;五是与生物技术研发、利用立法的关系,如转基因的利用规范问题;六是与传染病防治、动植物检验检疫立法的关系。常纪文教授认为,对于这些问题,可以采取不同的规范方法予以解决,如对于现行专门法律中已有规定的,《生物安全法》可以作出统筹、衔接和协调的规定;对于现行专门法律中缺乏规定的,可以在《生物安全法》中设立专门的章节予以具体规定,或授权国务院制定行政法规,也可以授权有关部门制定部门规章。

笔者认为,要真正解决常纪文教授所指出的《生物安全法(草案)》存在的内容太多、事项庞杂以及与其他法律法规相重叠等问题,可以从两个角度突出重点、厘清思路。第一个角度是要明确《生物安全法》所必须遵循的法治原则,这是一个法律的尺度,然后根据该法的基本原则组织具体的调整领域和法律的章节机构;第二个角度可以从法理上论证如何构建一个科学和合理的国家生物安全法治体系,通过制度化和体系化的路径为国家生物安全工作和活动提供一整套可靠的法律和制度保证,进一步提升国家生物安全工作和活动法治化的水平。

(一)《生物安全法》立法应当遵循的法治原则

通过立法手段制定和出台一部具有基础性、系统性、综合性和统领性的《生物安全法》,对于建立可靠的保障生物安全的法律制度,更好地维护国家安全,推进人类命运共同体建设,构建构架国家生物安全法律法规体系,提高国家生物安全治理能力具有非常重要的意义。栗战书委员长指出,统筹发展和安全,增强忧患意识,做到居安思危,是我们党治国理政的一个重大原则。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生物安全问题,习近平总书记多次作出重要指示,为生物安全立法工作指明了方向,提供了遵循。因此,制定《生物安全法》首先要解决的是政策层面的宏观指导思想问题和立法的基本原则问题,要集中体现“统筹”国家生物安全领域各项工作的“法治精神”。就此,《生物安全法》立法应当侧重考虑以下几项法治原则(或者称之为基本立法原则)。

1.以人为本原则

生物安全问题是近年来才为我国理论界和实务界广泛关注,主要推动因素是现代生物技术的飞速发展带来的一些前所未有的技术社会问题。早期的生物安全关注的重点还不是作为生物的人类,进入21世纪之后,由于生物技术已经“逆向”地影响技术的发明者和创新者——人类,生物安全问题才显得尤为突出。因此,要制定《生物安全法》,立法的焦点还是要放在作为生物的“人”上,而不是泛泛地指向所有的生物。《生物安全法》解决的还是人与人之间的关系,要通过明确生物技术开发和创新的尺度和边界来维护人类的整体利益和个人的基本权利。所以,提出以人为本的要求,有利于生物安全工作围绕着人来开展,至于动物、植物、微生物等生物,都应当放在维持人的生命系统中考察其安全性,没有这样一个清醒的认识,《生物安全法》就可能成为生物安全领域各种立法需求的大杂烩。

2.维护国家安全原则

生物安全问题可能在局部范围内只涉及公共安全,但像此次新冠肺炎疫情暴发导致的安全问题显然属于国家安全问题。栗战书委员长指出,要深入贯彻习近平总书记重要指示要求,坚持从总体国家安全观的高度充分认识生物安全立法的必要性和紧迫性,通过立法确立生物安全领域的基础性制度原则,突出风险防范,用法律武器保卫国家生物安全,保障人民生命健康。虽然目前属于“总体国家安全观”指导下的国家安全体系中还没有“生物安全”这个类别,但生物安全的重要性和紧迫性已经通过2003年非典防控和此次新冠肺炎疫情防控体现出来。故一定要从维护国家安全的高度来认识生物安全工作的重要性,要把一般性的生物安全工作上升到国家生物安全的高度加以重视,从事生物安全科研的开发者和管理者必须要知晓生物安全工作的法律底线和政策红线,否则就可能因小失误酿大错,给国家安全和人民利益造成重大和不可挽救的损失。

3.维护生态平衡原则

生物安全工作表面上似乎是针对生物的个体或者某个种类、某些类别的生物,但实际上却会影响到由生物组成的整个“生态系统”,因此,所谓的生物安全实际上是生物生态的安全,生物安全问题完全可以归入生态安全领域来作整体考虑。对于生物生态安全问题,必须要打破传统法学理论和法律制度的主客体二元化的思路,采取共存共建的生态平衡思路。依照传统法理的看法,病毒这类微生物如果侵害人的身体,我们会把这些微生物作为法律上的“客体”予以防范和消灭。但在微观领域,病毒这类微生物本身就是我们作为主体的人的物质生命的组成元素,消灭病毒的理念也就意味着携带病毒的人类本身也要被消灭。生物安全的立法原则必须要摒弃传统法理上的主客体二元化的思路,走生态平衡的新路线,要在生态平衡和生态安全的意义上考虑采取生物安全措施。

4.保障基本人权原则

传统的国家安全和公共安全理论是以国家安全和公共安全为主,以维护公共利益为宗旨,但在生物安全理念下,生物安全既有公共安全的特性,也具有个人权利的特性。例如,此次新冠肺炎疫情暴发之后,政府所采取的防疫紧急措施都直接跟每一个人的日常生产和生活权益相关。政府因为防疫工作的需要对居民居住区采取的隔离措施,不仅仅是维护公共安全,而且与每一个人的切身利益直接相关。任何在防控工作中出现的纰漏都可能使每一个人的生命权和健康权直接受到病毒的侵害和威胁,而不像一般公共安全威胁对每个具体个人的生命权和健康权的威胁可能是大概率事件,也可能是小概率事件。所以,在疫情威胁没有解除之前,像隔离这样的防疫措施应当得到每一个个体的支持和尊重,在事后应当得到更广泛意义上的责任豁免。

5.技术开发风险可控原则

在人与自然的关系中,人在微观和生物层面上与自然互为一体,因而人在进行生物技术开发中就会面临技术风险问题。转基因技术、胚胎移植技术、克隆人技术、基因嫁接技术等最新的生物技术,本身都是服务于人的,但是,由于存在会对人的自然属性加以改变的可能性,所以,在生物伦理上就存在着生物技术开发的“伦理边界”问题。无止境的科学意义上的生物技术开发必然会影响到制度意义上的“人”的属性,包括以法律制度拟制起来的“人格尊严”和“人格权”的内涵。不承认生物技术的正当性,就会在自然进化属性上阻碍人类文明的发展和进步,随意进行生物技术创新又会加剧人类种族灭绝的风险,因此,对生物技术的伦理支持应当有一个“风险可控”的制度尺度。栗战书委员长指出,当前生物技术快速发展,大幅提升了生物医学水平,提高了生命质量,拓展了人类对自身和自然界的认识。要通过立法,引导和规范人类生物技术的研究应用走正确之路,促进生物技术快速健康发展,防止和减少可能出现的危害和损失;通过立法,建立一套行之有效的管理体制和机制,充分调动各方面力量,明确各方面责任,构建严密的国家生物安全体系;以法律制度的形式,将鼓励自主创新的产业政策和科技政策固定下来,保障生物安全基础设施先进完善,提升国家生物安全能力建设。所以,《生物安全法》应当在鼓励一切生物技术开发的同时,对那些存在风险不可控的生物技术创新严加控制,尤其是不能推向社会和予以普及化和商业化,否则就会引发巨大的人道主义灾难。

6.构建人类命运共同体原则

从来没有任何一部法律像《生物安全法》这样具有更加广泛的“跨界性”,生物安全直接关系到作为自然人的主体“人”乃至作为整体的“人类”的生存利益。此次新冠肺炎疫情暴发后,世界卫生组织(WHO)在2020年1月底确认为“国际卫生紧急状态”,一方面对中国政府采取的防疫应急措施给予了高度赞许,另一方面又号召世界各国做好疫情防控工作,防止疫情蔓延到全球,特别是影响到基础卫生条件比较差的国家和地区。因此,根据《生物安全法》采取的国家行动必须要与国际社会的共同行动保持一致,生物安全问题实际上就是人类命运共同体面临的首要生存问题,在这一问题上必须要加大国际间的合作力度。

总之,《生物安全法》无论规定多少内容,建立多少制度,其立法精神必须要坚持以人为本、维护国家安全、维护生态平衡、保障基本人权、保证技术风险可控和构建人类命运共同体等法治原则的要求,只有原则清晰,立法的总体思路才能清晰,只有把法治精神渗透到国家生物安全制度设计中,《生物安全法》才能真正发挥其作为调整国家生物安全领域各种社会关系的基础性法律应有的立法功能和制度效益。与此同时,立法的整体框架才有科学性,这是避免《生物安全法》在统筹各种生物安全工作和活动指导思想时陷入简单的经验汇总和事项列举的立法陷阱的科学思路和立法对策,确保国家生物安全工作和活动法治化这个立法指导思想,为构建科学和有效的国家生物安全法治体系提供最重要的法律基础,这个重要的法治理念在《生物安全法》的再次审议时必须要旗帜鲜明地提出来,并认真加以探讨。

(二)《生物安全法》应当考虑的重点调整领域和事项

《生物安全法》应当按照什么样的立法思路展开,这是决定下一步该法如何进一步加以修改和完善的重要问题。目前的篇章结构有一定的合理性,基本上是依照《国家安全法》的立法框架,旨在为下一步制定不同领域和不同层次的有关生物安全方面的法律法规提供一种基础性的方向指引。但如果立法工作仅仅从简单地适应和符合日常工作的要求出发,而不突出法律本身所要解决的具体的和特殊的问题,就可能导致立法条文过于原则化和抽象化,再次出现“立法上规定的都对、付诸实践都难”的立法实施困境。常纪文教授提出一种法理思路,即从明确《生物安全法》的适用范围,包括对人、事、时间和空间效力角度出发,统筹《生物安全法》应当重点调整的领域和主要立法事项。他认为,在适用范围方面,可以将《生物安全法》的适地范围界定为在我国主权管辖的地域范围;将适事范围界定为病原微生物、实验室生物安全、传染病防控、基因工程和转基因、食品安全、生物制品、人类遗传资源与生物资源保护、两用物项和技术管控、动植物检疫、出入境检验检疫、突发安全事件应对、伦理管理等领域的权益确认和活动,也可以将国家生物安全体系的构建、国家生物安全保障能力建设、国际相关条约的履行、加强国际交流和合作等纳入适事范围;将适人范围界定为开展上述活动的国家、监管机构、企业事业单位和其他组织、个人等。明确适事范围是科学立法的前提。为了科学表述适事范围,可在总则或附则中,将生物安全的定义界定清晰,防止概念扩大化或者缩小化,造成内容混淆。

笔者认为,《生物安全法》真正要解决的问题是如何把法治原则有效地贯彻到生物安全的各个适用领域,推动国家生物安全工作和活动的法治化,生物安全的适用领域可以通过《生物安全法》总则来加以列举,并且可以作为构建国家生物安全法律法规体系的重要指南,而《生物安全法》具体要解决的应当是各个领域维护生物安全应当遵循的基本法治原则,为此,笔者提出按照以下的逻辑思路来构建《生物安全法》的篇章结构。首先是总则,应当规定《生物安全法》的立法宗旨、适用范围,生物安全的定义,生物安全的政府管理体制,生物安全在国家安全和生态安全中的地位和相互关系,生物安全工作的基本法律原则,生物安全的政府基本职责,社会组织和公民在生物安全活动中的法律义务,生物技术开发和创新组织和机构的特殊职责和义务,生物安全领域的国际合作等事项。其次是核心章节,可以按照“生物安全标准”“生物安全与基本人权保障”“政府维护国家生物安全的职责”“社会组织和公民维护国家生物安全的义务”“生物技术开发和创新机构维护生物安全的职责”“生物安全紧急状态”“生物安全国际合作”以及“法律监督”“法律责任”等章节构成。之所以要提出以上章节,关键在于目前在生物安全领域遇到的主要法律问题就集中在以上几个领域,这些问题都是法律层面的,涉及生物安全可以适用的所有领域,具有普遍性和共性,而在实践中恰恰需要的是通过立法的方式来解决上述问题。目前《生物安全法(草案)》的立法思路是按照生物安全可能涉及的事项展开的,容易与其他安全领域的立法内容相重合,不容易体现生物安全领域的法治保障的特点,所以,《生物安全法(草案)》立法的必要性仍然是法理上需要认真加以研究的问题。最后,由于生物安全领域出现了大量普通社会公众所不熟悉的概念和术语,《生物安全法》应当专门设立一章作为附则,把涉及生物安全的一些专业术语集中起来,通过若干条文全面和系统地加以解释,为社会公众阅读和理解《生物安全法》的内容和意义乃至知晓生物安全工作对自身合法权益的重要性提供立法上的依据。

四、构建国家生物安全法治体系的几点建议

习近平总书记在2020年2月14日主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议所发表的重要讲话中指出:加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。习近平总书记上述讲话给生物安全工作提出了新目标新任务新要求,具有很强的实践性、现实性,同时,也是贯彻落实党的十九届四中全会《决定》提出的建立和健全中国特色社会主义制度体系各项要求的具体战略部署,这也是法学理论研究的新课题,具有鲜明的时代性,体现了“任务艰巨、使命光荣”的历史责任。

对于如何在制度实践中尽快建立和健全国家生物安全法律法规体系、制度保障体系,结合习近平总书记“总体国家安全观”的要求,认真总结2003年非典防疫战和目前正在进行的新冠肺炎疫情防控工作的经验和教训,参照目前已经初次审议通过的《生物安全法(草案)》的基本立法精神,特此从法理上提出以下构建国家生物安全法治体系的总体思路。

(一)构建维护国家生物安全的理论和价值体系

生物安全、国家生物安全这些概念近些年才出现在社会公众的视野中,对于绝大多数社会公众而言,生物安全对自身的重要性还处于一知半解的状态。主要原因是生物安全问题是由生物技术带来的,有一定的超前性、风险性,目前在理论上和思想认识上还存在各种各样的分歧。例如,此次应对新冠肺炎疫情采取的医疗方案就采取了中西医相结合的方式,其中中医解决问题的思路是增强患者自身的抵抗力,对病毒采取的是“疏导”的方式,而西医立足于发现克制新型冠状病毒的“特效药”,注重从物质形态上“杀死”病毒。这里就引申出维护生物安全的行为方式和行动路线问题。在中国法学会行政法学研究会提交的野生动物保护法修改的九条建议中,其中就有一条建议是要对那些携带新型冠状病毒的蝙蝠、老鼠、蛇类以及生物进行物理上的“灭绝”“扑杀”。对上述建议,各方面人士提出了反对意见,认为这种思路明显不符合生物生态系统自身存在和发展的规律。所以,要在法律上制定科学有效的法律规范来规制生物安全秩序,对于生物安全问题的性质、判定标准等如果无法在理论上形成共识,势必会极大地削减法律介入生物安全领域的制度功能。因此,要构建国家生物安全法律法规体系,首先要解决的是生物安全立法的法理基础,要对生物安全引发的法律问题进行比较全面深入和系统的研究,要克服传统法理的局限和短板,在生物安全的确定性上提出更加有说服力和符合时代特征以及社会发展要求、并能为广大社会公众所接受的生物安全标准,否则,通过法律的方式来规范生物安全事项就会遇到各种因素的制约和阻碍。没有成熟的生物安全法理,就不可能有科学和完善的生物安全法律制度以及法治体系,更不可能提升国家生物安全工作和活动法治化的水平,这一点必须要引起法学界的高度关注。

(二)构建国家生物安全法律法规体系

构建国家生物安全法律法规体系可以分为几个不同的角度:一是统筹国际立法与国内立法两大领域,保证生物安全国内立法标准与国际立法标准的相协调和相一致。常纪文教授对此提出了非常中肯的建议,他强调指出:“我国生物安全法的制定要立足于国内和国际工作两个实际,明确立法目的,科学设定适用范围。”对于生物安全,国际社会一直高度关注。1992年制定了包括生物安全内容在内的综合性条约《关于环境与发展的里约宣言》《21世纪议程》和专门性条约《生物多样性公约》。其后,为了落实《生物多样性公约》,其成员国又制定了《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》。我国作为生物资源大国,是生物多样性公约的成员国,国务院于2005年4月27日作出决定,核准《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》。作为《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》的缔约国,我国有必要按照自己的立法程序,将其规定和要求转化为国内法律或法规的规定,以更好地行使国际法律权利,履行国际法律义务。因此,建立生物安全的国内立法与国际立法相协调的体系是构建国家生物安全法律法规体系的首要任务。二是构建国家生物安全法律法规体系需要在法律规范形式体系和内容体系两个方面双向发力。从形式体系上来说,宪法是国家根本法,是制定国家生物安全法律法规的法律依据和逻辑前提,在全国人大及其常委会行使国家立法权的层面,目前已经生效的《国家安全法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》等都是非常重要的可以履行维护国家生物安全的法律,目前正在全国人大常委会等候再次审议的《生物安全法(草案)》在不久的将来出台时机和条件成熟后,就会成为国家生物安全领域的基础性、统领性的法律,对于指导国家生物安全领域的法治工作起到提纲挈领的作用。国务院在2003年在应对非典疫情过程中制定的《突发公共卫生事件应急条例》等是国家生物安全领域的重要行政法规,在此次新冠肺炎疫情防控过程中,全国绝大多数省、自治区和直辖市的人大及立法部门都在第一时间及时制定和发布了本行政区域内应对新冠肺炎疫情所需要的与各项应急法律措施相关的地方性法规、地方政府规章或规范性文件。总之,从完善中国特色社会主义法律体系的角度来归纳目前我国业已制定和出台的国家生物安全方面的法律规范形式体系,这一形式体系在立法实践中是已经存在的事实,为国家生物安全领域做到“有法可依”提供了法律依据。从内容体系来看,尽管国家生物安全的概念出现得较晚,但国家立法对国家生物安全所涉及的具体领域的立法规制事