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国际法与传染性疾病的预防和控制

作者:李辉
传染性疾病在人类几千年的历史中曾经扮演了,而且极有可能在以后继续扮演重要的角色。翻开史书,我们可以读到曾经吞噬了中世纪欧洲近三分之一人口的黑死病,读到造成两千多万条人命的消亡的1818年全球性的流行感冒,读到艾滋病——这个上世纪末开始的整个人类的一场梦魇。而去年突如其来的一场“非典”风暴则使得身处于21世纪的我们切身体验到了传染性疾病的暴虐与可怕,并开始反思人类科技进步的局限和单纯以GDP增长为中心的经济发展观的缺失。
    
    实际上,伴随着近代民族国家体制的确立与发展,人类社会就已经开始在国内和国际两条途径上对传染性疾病的预防与控制进行了努力。最早被人们拿来与传染性疾病对抗的武器——“隔离”(Quarantine)可以溯源到15世纪欧洲的意大利城邦。在当时,来自黑死病疫区的商船到达繁华的威尼斯港口时会被要求到一个孤地抛锚停留40天,不允许一个人上岸(Quarantine一词来自拉丁文,意指40天),这也就是我们在去年非典危机中耳熟能详的“隔离”一词的由来。以此为发端,到19世纪时,各国已经在国内立法中对“隔离”措施建立了一套严格而又内容各异的规范体系。彼时,近代民族国家体制和以绝对领土主权观念为支柱的近代国际法也已臻成熟,而所谓“国际法”在那时更多的是保证(欧洲)各国得以“共处”的一套规范体系,国家边界不再仅仅是地理上的分界线,它更由于是各国主权权力的外在体现而被增添了神圣的色彩。然而,带有某种嘲讽意味的是,人类的政治文明只能统治人类的世界,在微生物的世界里它是虚无的,传染性疾病不会在一国的边界前自动停止传播,这也决定了人类只有通过国际合作才能更有效的应对微生物世界的挑战。正如国际关系学者L.S.Woolf在1916年宣称的那样,国家独立与自保、国家利益的理论和国际社会、国际利益的现实之间的冲突,在人类与霍乱、鼠疫等传染性疾病的斗争史中得到了最为清楚和持久的表现。而这一过程似乎也论证了这样一种观点,即国际法正经历着从“共处法”向“合作法”的转变。
    
    19世纪在国际法发展的纪年表中被称为一个“国际会议”的世纪,当时的欧洲各国为了解决邮政,通讯,度量衡,河道利用与管理等跨国性的行政事务问题召开了一系列的国际会议,建立了大量的国际行政联盟,这些行政联盟也正是许多今天活跃于世界舞台上的国际组织的前身。在国际公共卫生合作领域,自1851年在巴黎召开的首届国际卫生会议后,欧洲各国在近半个世纪的时间里共举行了六次会议,并于1892年在意大利威尼斯缔结了人类历史上第一个具有拘束力的国际卫生条约(International Sanitary Convention, 1892),并在以后的国际卫生会议上多次加以修改与补充。这些会议与条约的根本目标可以概括为:一. 保护欧洲免受外来传染性疾病的入侵;二. 协调统一各国的隔离措施以便利国际贸易的进行。国际贸易与传染性疾病在19世纪时就以国际立法的形式紧密地联系起来,一方面各国有权采取措施保护国内公共卫生的安全,另一方面又必须进行国际合作以确保此类措施不对贸易增加不合理的负担,造成不合理的阻碍。在整个国际贸易法的发展进程中,这一矛盾贯穿始终。大而言之,传染病的国际预防与控制只不过是从一个特定的角度折射出了在这个“无政府主义”的世界里国际法存在的根据和理由:在确立国家主权原则同时通过国家间的合作与博弈对涉及到共同利益的问题进行协调与规制。
    
    二战以后联合国的成立堪称国际法发展进程中的一座里程碑,而随后关税与贸易总协定的诞生则标志着国际贸易法的发展进入了一个崭新的阶段,自由贸易理论指导下的GATT体制确立了最惠国待遇和国民待遇原则作为国际贸易活动的基本指针,同时又在GATT第20条里列举了“一般例外”事项,允许成员方在特定情况下背离非歧视原则,采取措施以保护本国的重大或根本利益,其中就包括“为保护人类,动物或植物的生命健康所必需的措施”(第20条b项),但又规定“此类措施的实施不得在情形相同的国家之间构成任意歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制”。在这里,我们看到了关贸总协定与国际卫生条约之间一种精神上的传承:承认各国有权将可能威胁本国公共卫生安全的外国产品据之门外,同时又对此项权力加以规制,以避免其被滥用为一种贸易保护的手段。然而美好的蓝图与现实之间总是存在着差距,关贸总协定半个世纪的历程告诉我们,仅仅依靠第20条这样一个概括性的规定无法承担起这样一个重任,于是在乌拉圭回合谈判中,《实施卫生与植物卫生措施协议》(SPS协议)应孕而生,成为庞大的WTO法律体系的一个组成部分。
    
    与GATT体制相比较,SPS协议在以下三个方面实现了突破:1.要求SPS措施必须建立在科学原则与证据之上(SPS协议第2条);2. 要求成员方将各自的SPS措施与国际标准相协调(SPS协议第3条)3.运用更为有效的WTO争端解决机制应对与SPS措施相关的争议(SPS协议第11条)。SPS协议的可操作性通过前两项规定得到了显著的增强,而后一项规定则使得SPS协议的实施有了强制性争端解决机制作为后盾和保障,这在所有的旨在协调贸易与公共卫生安全之间关系的国际协定中还是第一次,从宏观的角度考察,这也是国际法的强制性正在发生变化的一个极好的例证。
    
    在国际贸易法之外,国际法的其他分支部门同样与传染性疾病的预防和控制有着千丝万缕的联系。
    
    国际人权法在二战以后得到了长足的发展,“国际人权宪章”的诞生标志着尊重与保障人权已经成为全人类的共识。正如美国人权法学者K. Tomasevski 所说的那样,实际上每一项传染病的防控措施都有着人权保障的内涵。举例来说,隔离等传染病防控措施必然会对个人自由迁徙的权利造成暂时性的限制,但是包括隔离在内的传染病防控措施却又是政府为了保障人民享有健康权(right to health)而实施,人权理论中个人人权与集体人权的划分,人权的绝对性与非绝对性的争论在这里得到了现实的反映。此外,对某些特殊人群(如艾滋病,结核病,肝炎等传染性疾病患者)在诸如婚姻权,工作权,受教育权方面的人权保障更是国内外共同关注的热点问题,这些都有待于人们进行更深一步的研究与思考。如何在防止与控制传染性疾病的过程中来更好地保障人权,我们有理由期待国际人权法学界从国际法的角度对这一命题做出应有的贡献。
    
    瘟疫向来与兵祸共生,历史上战争一向是传染性疾病产生的根源和肆虐的舞台,国际法对战争的态度经历了从承认诉诸战争权是国家的一项固有的权利(20世纪以前),到对战争权加以一定的限制(国际联盟盟约),再到禁止非法使用武力(联合国宪章)的曲折的发展进程,国际人道法也在这一进程中逐步成熟与完善起来,国际人道法的发展对于传染性疾病的防止与控制起到了积极的推动作用,对研制,使用生物武器等大规模杀伤性武器进行禁止的一系列国际立法,如1972年《禁止细菌(生物)及毒素武器的发展,生产及储存以及销毁这类武器的公约》更与传染性疾病的防控有着直接的关系。
    
    传染性疾病的产生与传播同人类居住环境的状况有着密切的联系,从这个意义上来说,整个国际环境法体系——大气的保护,水资源的保护,荒漠化的治理,森林资源的护理,对有害废弃物处置的管制等等都与传染性疾病的防止与控制有关。
    
    如前所述,国际法在人类与传染性疾病的斗争中发挥了不可忽视的作用。但正如我们必须认识到国际法的局限性,认识到国际法永远也不可能解决国际社会中的所有问题一样,我们在面对自然和宇宙之时更需要怀有一种谦卑的心态,认识到人类的才智、知识与制度设计只能改善而无法彻底消除人类在面对微生物世界入侵时的脆弱性,认识到在人类诞生以前就已经出现的传染性疾病,将像历史上已经证明的那样,会继续成为影响人类历史进程的一个重要因素。或许,持有这样一种心态将会更加有助于我们认识和改善自己的处境。
    
    (本文原载于《中国经济时报》)