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WTO争端解决中的司法解释

作者:赵维田
在上篇《贸易与环境:化解冲突之路》的文章中,我们讨论了1998年“海龟案”中上诉机关试图用普通法与司法解释解决国际国内环境立法与WTO多边贸易体制之间的冲突,填补国际立法陷入困境时的法律空白。从这个案件里我们可以清楚地看见,上诉机关所作司法解释的神奇力量。那么,它们的司法解释权力是从哪儿来的?在从立法到实行的整个过程中为什么需要这一环节?这是本文要作回答的。
    
     一、理论根据:“约定不完善”论
    
     司法解释是适应立法不完备并要由司法机关在适用过程中,结合实际情况予以完善的需要而产生的。这可以说是国内国际法治中共有的特征,其理论根据是“约定不完善”(incomplete contract)论。contract包括合同、国内立法和国际条约等,这里译作“约定的”。这个理论认为:人类社会在政治、经济、文化等各方面都是不断发展的,人们对此的认识不一定很准确,对未来不断出现的事物常常难以准确预见到,因此在立法时应保持一定的应变因素,由实际执法机关按具体情况作出解释予以处理。由此可见,司法解释在立法与司法相互衔接、交叉和相辅相成的意义上,是必不可缺的环节。
    
     WTO《管理争端解决的规则与程序的谅解》(DSU),以下简称《谅解》在标题为“总则”的第3条第2款规定说:“WTO的解决争端制度是为这一多边贸易体制提供保障和可预见性的中心环节。各成员方认识到,它可用来保持成员方在各涵盖协议中的权利与义务 ,并用按国际公法解释〔条约〕的习惯规则来阐明这些协议中的现有规定。”
    
     之所以明文把司法解释置于争端解决的重要位置,是因为对于作为“约定”的国际条约来说,其不完善性最为明显不过。除上述人们难以准确把握的现实与未来的情况外,作为国际立法的条约常常是各国不同利益甚至对立利益的妥协产物,由国际条约作出的立法,常常是在权衡了规则的合理性与可接受性(尽可能使更多国家参加)之后兼顾两者达成的。有的条款甚至是对立的政治或经济主体在短期内无法达成协议的条件下,迫于国际舆论压力而达成的、对立双方均称自己胜利的“协议”。这类协议里有些敏感条款是有意模糊处理,文字措辞模棱两可。
    
     就WTO的各种法律规则来说,较为成熟一些的如货物贸易条款、最惠国等在双边条约中已经定型,连措词都标准化了,但移植到多边的以贸易自由化为宗旨的框架上来,就产生了一些因事先未能准确表述而导致的问题,例如原产地、“相同产品”的确切含义等。此外还有一些处于试验阶段的条款,如服务贸易与协定、投资协定以及附加给GATT1994的几个协议等。因此,对WTO条款的司法解释任务。是相当繁重的。正如WTO上诉机关在1996年“日本酒税”案裁决报告中所说的,“WTO规则是可以依赖的,可以理解的,也是可以强制执行的……但WTO规则并没有严格或宽松到不给推理留下余地,本着这点对之作出解释,就能为这个多边贸易体制提供整体服务,并为它提供保障和可预见性”。
    
     二、规则与标准
    
     国际条约不完善性的一个主要表现形式,是在许多规定性条款的条文表述里,既含有“规则”又包括“标准”。这里的“规则”是取其严格些的含义,不同于通常“法律规则”里的泛指性概念,是在与“标准”相区别的意义上说的。
    
     相对而言,“规则”与“标准”区别有三:
    
     第一,从立法者视角上说,“规则”是事先拟定出的,不需多加解释就可“对号入座”,直接适用到特定行为或既定事实上,因而表述得十分具体,是准确完备的规范。而“标准”是由于主客观的条件不够,无法也不必要在事先订出规范时,有意地制定成处理事后实践作为的指导原则的,一般措词抽象,把实际适用时灵活掌握的权力移交给事后(expost)司法者酌情而定,即经过推理、诉讼的司法解释后再形成具体规范。例如,GATT几个重要条款里都有的“相同产品”这个标准,在各条款里的含义都不尽相同。在最惠国条款里一般采取按《税则表》里是否列入同一个序号者来定。在国民待遇条款里,直到1996年“日本酒税案”才提出了“按市场定位”的解释,比较令人信服。在该案中涉及日本对威士忌、伏特加等外国酒征收税额大大高于本国酒——清酒的问题,关于三者中“相同产品”是“竞争产品或替代产品”,专家组的解释是,“附带的检验尺度是市场”,要在市场竞争中用消费者的眼光作出判断。这个解释很快被后来的两个案件所采用。但这个解释只适用于第3条,能否用于别的条款中“相同产品”的解释,仍待讨论。
    
     第二,从被约束对象的视角上说,“规则”表述得精确而具体,具有很强的可预见性,当事人在行为前就预料到若加违反的后果;或者案发后当事人也能预料到结果。而标准则不然,由于它的概括性或抽象性,常允许作出几种不同的解释。
    
     第三,规则与标准的区别,一般不表现在表述文字的长短上,主要区别标志是:“规则”表述清楚,文字分明,意思界定明白,语气硬朗。“标准”则不然。上述相同产品,GATT第1条第一款表述最惠国的“原产地”等都是标准。第20条引言中的“在条件相同各国间不会构成任意的或无理的歧视手段”所表述的,也是“标准”。再举一个被当作“超低型”标准——GATT第23条或《谅解》第26条所规定——的“非违法之诉”(non-violation complaints);凡任何一个缔约方认为,它依本协定直接或间接享有的利益受到另一缔约方措施的“抵消或损伤”,即使该措施并不违反GATT规定,仍可作为诉由请求司法救济。这是GATT/WTO法律体系中的一项新创造。如此宽的概念和规则,显然都是留在并求助于“事后”(ex post)由司法单位来解释认定的。1963年“澳大利亚化肥案”?第一次触及到这个条款。1947年GATT第一回合谈判中,澳政府给了智利硝肥以零关税待遇,后来发现澳国农民更喜欢用胺肥,就取消了原给予智利硝的补贴,由此引发本案。主理此案的工作组(那时“专家组”尚未演变形成)认为,澳政府的行为虽不违犯GATT规则,但却“打乱了硝肥与胺肥之间的竞争关系,则是智利政府谈判关税让时所未曾合理预料到的。”这个未曾合理预料到的解释,后来受到审理同类案件的广泛引用,凡乎成了一种专门术语。1990年的“油料籽”(oilseeds)案的解释稍前进一步,说“从关税减让中可合理预料到的较好的竞争机会,可能会被剥夺,而剥夺它的也有符合GATT规定的措施。”有些学者认为这种法理机制很像普通法中的“衡平法审理权”(equity law jurisdiction)。
    
     除“规则”与“标准”的差别外,还有用司法解释来填补法律空缺(lacunae)的问题。1982年“加拿大投资法”案实际上为后来乌拉圭回合制定“与贸易”有关的投资措施协议(TRIMS协议)的先声(参见赵维田《世贸组织(WTO)的法律制度》第413--420页),而1998年的“海龟案”则将直接用司法解释填补WTO体制中贸易与环境相互关系规则的空缺,限于篇幅不再多说。
    
     三、“按国际公法对解释的习惯规则”
    
     《谅解》第3条十分强调“按国际公法对解释的习惯规则”实际是指1969年《维也纳条约法公约》的第31、32条所表述的规则。因美国为其它原因未批准此公约,才回避直接使用该条约法公约。维也纳公约第31条(解释通则)第1款规定说:“条约应按该条文用语在上下文中的正常含义,参照条约的目的与宗旨,善意予以解释。”第32条补充说,“遇有按第31条作的解释(a)含义仍不明确或难以理解,或者(b)所得结果显然荒谬或不合理时,为了认定其含义,得用包括条约的筹备及缔结时的情况在内作解释的补充资料。”
    
     那么WTO强调“解释的〔国际法〕习惯规则”的确切指的是什么意思呢?首先,这条习惯法规则原本源自英国及欧洲一些国家对“合同”解释的理论。这里的“合同”和我们在讨论约定不完善时说的概念一样,可以类推及国内法令或国际条约据《牛津法律指南》的“预备工作资料”(travaux preparatoires)词条:“对于各方最后达成的结论性观点。合同被推定为已完全代替所有预先讨论过的东西,表达了当事各方最后达成的结论性观点。合同必须靠自身来解释,排除了对早期商谈〔资料〕的查阅。对于立法,英国的态度是不许参照以前的报告、国会辩论、草案等,含义只能按所使用的文字的审阅来确定。但是有些法系采取不同看法,尤其是法国,是可以参照发表在官方公报上的东西,如对法律的设想或建议以及所阐明的理由,有关协议,议会辩论等资料。对于国际条约,是允许求助于预备工作资料的,国际法院得查阅会议记录、通信函件、被否定的草稿以及修正稿等。问题在于:在多大程度上要依靠最后议定的文字,又在多大程度上依靠早期资料上。”
    
     我认为,《牛律法律指南》已把问题讲得相当清楚了,所谓“国际公法对解释的习惯规则”,似乎应理解为主要按条约本身的文字的“正常含义”结合条约宗旨来作司法解释,而不能先考究立法历史并从中找答案。预备工作资料乃至专家学说理论,只能在维也纳公约第32条所说的解释不通时作补充性参考资料。对此,我举一个国际航空法方面的例子。在1977年“福萨吉尔诉君王航空公司”案(FOTHARGILL V •Monarch Airlines)中,英国公民福萨吉尔夫妇赴意大利度假归来,发现他们托运的箱子受损,一侧破裂,当即在机场填了《财物受损表》。待回家后,又发现箱内部分衣物遗失,即通知保险公司包赔。但该包赔的保险公司却在一个月后才向君王航空公司作代位索赔。按处理航空事故赔偿责任的华沙公约第26条第2款规定,行李或货物若有损坏(damage),有受件权利的人应于3天(后改为7天)提出异议。君王航空公司认为,该保险公司在一个月后才提出,已超规定期限,所以只按福萨吉尔所填《财物受损表》,赔给12磅。官司打到法院,原告提出的理由是:行李部分“遗失”(loss)并非华沙第26条第2款的“损坏”,不受3天或7天的索赔期的限制。被告则以“损坏包括部分遗失”加以反驳,并举出1955年在海牙讨论修订华沙公约条款时的一段记录作根据。该段记录是:对货物或行李的毁灭或遗失,承运人定然知道,因此不需规定索赔期限;但遇到货物或行李包件内的物品部分遗失时,应作何处理?会上荷兰代表建议在条文中“损坏”一字后面再加上“部分遗失”。但美国等国代表不赞成,认为“损坏”包括了“部分遗失”。会议记录了〔原提案国〕按照‘损坏’一词包含有部分遗失的理解,撤回了提案。”但主审此案的英国高等法院,对这个国际会议记录不屑一顾,说:“一只未受损坏的箱子里丢了东西,不能称作物质损坏意义上的损坏,”判处原告胜诉。这个判决一时在社会上掀起一场争辩波涛。国会也连忙于1979年修订有关立法,明文规定:“〔华沙公约〕第26条所指损坏,应解释为包括该行李或货物内的部分遗失。”但新法没有追溯力。此案上诉后,上诉法院主审的三位法官中有两位坚持“损坏是损坏,遗失是遗失,”维持原判。官司打到上议院。1980年上院法律委员会主席(相当于一般国家最高法院院长)韦伯福期(Wikberforce)勋爵费了九牛二虎之力,旁引博证,才得出“损坏”包括“部分遗失”的终审结论。
    
     就WTO而论,在WTO成立后1996年5月第一个案件--“美国汽油标准”案上,上诉机关批评了该案“专家组报告对第20条第10个项目所用文字〔含义〕,未予充分重视。”它指出,就GATT第20条而言,其“引言”和(a)--(j)每个项目的文字,都是用一句话写成的。它的规定所处理的GATT与“非贸易自由化领域的多种政府行为、国家政策或利益”,因此对条文解释应分两步走。第一步,先把各项(如该案适用的(g)项“关系到养护可用竭的天然资源”)的文字含义结合案情说清楚,若得出肯定结论,再进入第二步,用“引言”规定的标准来衡量。上诉机关的报告说,“我们应先看看第20条(g)项的目的,以及〔美国的汽油〕指标设定是否,‘旨在’这是上诉机关对条文原词〔“relates to”(关系到)的解读〕养护天然资料这个具体问题。我们认为,对这个问题应作肯定回答。”第20条的“引言”说的是“实行该措施的方式或态度,以防对这种例外的滥用”;这些例是可作为一种法定权利来引用,但又需不损害别人按GATT实体法享有的权利。“而证明该例外不会被滥用的举证责任,要由引用例外的一方来承担。”
    
     尤其在1998年的海龟案中,上诉机关对“参照条约的目的”的运用更为精彩。它指出,由于WTO文件将GATT的宗旨“使世界资源得以充分利用”修改成“按可持续发展的目标使世界资源得到最佳利用”,就给列入WTO“涵盖协议”的GATT1994各条带来了对WTO协定规定的各成员方权利与义务新的色彩、质地(变数)和微妙差别。即朝着有利实行环境保护方向作出解释的法理根据。不能看出,上诉机关对”解释的习惯规则运用之熟练,堪与庖丁解牛相媲美。