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公民财产权的宪法保护

作者:吴新平


    一、公民财产权的概念
     作为公民基本权利的财产权是指公民对私人财产的权利,亦即私人财产权。私人财产权既包括对私人所有的生活资料的权利,也包括对私人所有的生产资料的权利;既包括对公民个人财产的所有权,也包括对公民个人合法取得的公共财产,如土地等的使用权。公民对财产的所有权属于消极权利,即不以公民的主动作为去实现的权利。对于侵犯公民对合法财产的所有权的行为,必须依法追究法律责任。公民对财产的使用权属于积极权利,即需要通过公民的积极作为去实现的权利。公民对财产使用权的行使受法律保护。
     为了不至于引起误解和发生岐义,宪法所保障的公民的财产权,不宜称为“私有财产权”。比较适当的表达应为“公民财产权”。
     二、对宪法关于公民财产权规定的理解
     我国公民财产权的直接宪法依据主要是宪法第13条。《宪法》第13条规定:“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”
     有一种意见认为,《宪法》第13条关于公民财产权的保护是不全面的,只保护公民对生活资料的财产权,而没有保护公民对生产资料的财产权。其实,这是一种误解。1982年《宪法》是在计划经济体制下修订的,《宪法》第13条关于公民私有财产种类的列举受到计划经济的局限,仅仅列举了公民合法的收入、储蓄和房屋。因为在计划经济体制下,不承认公民个人拥有生产资料。城市居民和工人在计划经济体制下一般是没有生产资料的。农民虽然拥有小型农具如镰刀、锄头等,但并不被视为生产资料。土地、耕牛、农业机械等大型农具虽然被视为生产资料,但是只能属于集体所有。所以,在《宪法》第13条所列举的公民个人财产中,并不包括属于生产资料的公民个人财产。我国实行市场经济以后,公民个人的财产就不仅仅限于生活资料,那些拥有私营企业的公民的生产资料是其财产的重要组成部分。独资企业、合资企业、外国企业的财产,其全部或一部分都属于个人所有。即使是农民,也同昔日有很大的不同。他们不仅拥有承包的土地,而且有些农民还有自办企业,拥有农用汽车、农用机械等。在这种情况下,公民私人财产的种类和数量都大大增加。如果把《宪法》第13条所保护的公民私人财产仅仅限于第13条所列举的合法的收入、储蓄和房屋,显然已经不符合社会的现实状况。
     《宪法》第13条在列举了合法的收入、储蓄、房屋以后,还列举了“其它合法财产”。对“其它合法财产”理解,应该与宪法关于经济制度的规定联系起来考虑。这里所谓“其它合法财产”,在计划经济体制下,对于大多数公民而言,当然可以理解为只包括属于生活资料的私有财产。但是,即使在计划经济体制下,个体经济也是受宪法保护的。未经修订的1982年《宪法》第11条就明确规定:“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济,是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”拥有个体企业的公民的私有财产,当然就不能仅限于生活资料。生产资料也是他们合法财产的组成部分。所以,把《宪法》第13条所列举的“其它合法财产”仅仅理解为只包括属于生活资料的私有财产,显然是不正确的。1993年新修订的宪法规定,“国家实行社会主义市场经济”(第15条第1款)。1999年宪法修正案明确规定了“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”(第11条)。与现行宪法关于经济体制的规定相适应,《宪法》第13条所规定的“其它合法财产”应该理解为既包括公民合法所有的属于生活资料的私有财产,也包括属于生产资料的私有财产。
     在市场经济体制下,财产的所有权和使用权是可以分离的。不能把财产权仅仅理解为对财产的所有权。对财产的使用权也属于财产权的范畴。公民合法取得的对财产的使用权,也应该受到宪法和法律的保护。
     根据《宪法》第10条的规定,土地属于国家或集体所有。公民个人对土地没有所有权。但是,土地的使用权可以依法转让。公民可以依法取得对土地的使用权。例如,农民可以通过与村民委员会签订合同,获得对土地的经营权,也可以把对土地的经营权转包其他人。农民还可以通过法律规定的程序,获得使用土地修建房屋的权利;购买农民房屋的其他人也可以依法获得对房屋所占土地的使用权。私营企业主也可以依法从国家或集体获得对土地的使用权。既然财产的所有权和使用权是可以分离的,那么,宪法所保护的公民财产权就不仅包括公民对财产的所有权,而且包括公民对合法取得的财产的使用权。
     三、公民财产权的宪法规范
     宪法学界关于公民财产权的讨论主要集中两个方面:一是如何制定保护公民财产权的宪法规范;二是此种宪法规范在宪法上应该放在什么位置。
     第一,如何制定保护公民财产权的宪法规范。宪法学界有两种意见:一种意见认为,在市场经济条件下,私有财产的保护与公共财产的保护同等重要,既然《宪法》规定了“社会主义的公共财产神圣不可侵犯(第12条第1款)”,那么,“私有财产神圣不可侵犯”也应该写进宪法。
     另一种意见认为,把“私有财产神圣不可侵犯”写进《宪法》是不适当的,即使西方资本主义国家的宪法,也只是规定保护私有财产权,而没有说它是神圣不可侵犯。国家在必要时,可以对私有财产进行征用,并给予合理补偿。如果把私有财产神圣化,国家对私有财产的征用也就不可能了。所以,不应在宪法上写入“私有财产神圣不可侵犯”。
     其实,在《宪法》内写上“公共财产神圣不可侵犯”和“私有财产神圣不可侵犯”都是值得推敲的。其一,宪法和法律所保护的是对财产的权利,而不是直接对财产本身进行保护。对财产本身的直接保护是有关国家机关的责任。其二,“神圣”这种修饰词语具有宗教意味,其含义是不明确的,具有不同观念的人对于“神圣”二字会有不同的理解。其三,公共财产的所有权具有多种形式,有的公共财产属于中央政府所有,有的属于地方政府所有,有的属于群众集体所有。对属于某一级地方政府所有的公共财产,中央政府能否调用,对属于集体所有的财产,国家能否征用,都是需要考虑的问题。其四,法人或者公民个人对公共财产的使用权在“公共财产神圣不可侵犯”的原则下是否也属于“神圣不可侵犯”的范畴,也是值得探讨的。其五,对于“私有财产神圣不可侵犯”的问题,正如第二种观点所言,也是值得推敲的。所以,宪法作为国家的根本大法,对于财产权的保护只能规定一个原则,而不易作过于具体的规定。如何保护财产权的具体问题,应由民事、商事和刑事等方面的法律去解决。
     第二,关于公民财产权的宪法规范在宪法上的位置。这不仅仅是一个关于此种宪法规范应该放在关于总纲《宪法》第一章,还是放在关于公民基本权利和义务的《宪法》第二章的问题,而且还是一个如何看待和处理财产权的宪法保护的问题。对此,可以有三种可供选择的思路。思路一:如果把公民财产权与公共财产权作为一个问题处理,把关于财产权保护的宪法规范放在宪法第一章比较适当;如果把宪法对公共财产权和公民财产权的保护分解开,公民财产权的保护无疑应该规定在关于公民权利和义务的《宪法》第二章。
     思路二:如果把宪法对财产权的保护视为一种基本原则和基本制度,那么公共财产权和公民财产权就不宜分解开,而应统一在《宪法》总纲中作出规定。如果只讲公民的财产权,对于公共财产权的保护只作为一个原则和一种制度来处理,那么,关于保护公共财产权的问题可以在总纲中作为一种原则和制度作出规定,而对公民的财产权则应作为公民的一项基本权利规定在《宪法》第二章。
     思路三:公民财产权既是公民的一项基本权利,又是一个原则,关于此种原则和此种权利的保护的宪法安排也是一种制度。因此,在《宪法》的第一章总纲里,应该规定保护财产权的一般原则和相应制度;在《宪法》第二章,应该把财产权作为公民的一项基本权利予以确认。