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宋华琳:疾病预防控制机构法律地位的反思与重构

   要:我国建国后1953年起在全国范围内建立卫生防疫站,1989年版《传染病防治法》规定卫生防疫机构承担责任范围内的传染病监测管理工作,2004年修订后《传染病防治法》规定了疾控机构的法律地位。疾控机构构成事业单位法人,应以立法授予疾控机构必要的外部职能,并明确疾控机构的法定职责与法律责任。还应重构行政机关与疾控机构间关系,理性认识疾控机构的专业性和相对自主性,以自律规范推进疾控机构的自我规制。疾控机构应依法履行行政过程中的咨询性、辅助性职能,应明确行政在疾控体系建设中的保障义务,行政应对疾控机构进行合法性监督。应加强上级疾控机构对下级疾控机构的业务指导,加强疾控机构和医疗机构、公众之间的联系,打造相互合作、相互学习的治理网络。

关键词:疾病预防控制机构 行政组织法事业单位法人 专业性 相对自主性

 

我国各级疾病预防控制机构(以下简称“疾控机构”)在“预防为主、防治结合”的传染病防治体系中占据重要地位,为我国公共卫生管理提供技术支撑和咨询建议。在2020年我国新型冠状病毒感染的肺炎(以下简称“新冠肺炎”)疫情发生之际,也不乏对我国疾病预防控制体系的反思,特别是对疾控机构性质、地位、作用的反思。[1]顾昕等认为,疾病预防控制机构缺乏足够的专业自主性和独立性;[2]以中华预防医学会专家组为代表的公共卫生学者则主张,未来将疾控机构作为卫生行政部门的一部分,令其将专业能力与政府权威集于一身。[3]让疾控机构趋于“行政化”还是“去行政化”,以上构成了两种针锋相对的见解。

在笔者看来,疾控机构作为《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)授权的法定公共组织,既不宜将其归为行政机关的一部分,也不宜将其定位为完全独立的公共组织。疾控机构在政策形成、咨询建议领域可以构成行政机关的“参谋”或“臂膀”,在专业技术领域则应恪守自己的专业性、技术性和相对独立性,并在一定程度上接受行政机关的管理和监督。

为此本文试图梳理我国疾控机构的制度史流脉,并结合行政法学理论,立足法律规范和法律实践,特别结合此次新冠肺炎疫情防控实践,分析疾控机构的法律地位及改革方向,探讨政府与疾控机构关系的重塑,说明疾控机构在治理网络中的地位。

 

一、疾控机构的制度史流脉

 

我国现行疾控机构的制度源流可追溯至中华民国时期的中央防疫处,追溯至建国后的各级卫生防疫站。1989年版《传染病防治法》规定了“卫生防疫机构”的法律地位和法定职能。2004年修订后的《传染病防治法》则将改革内容成文法化,界定了“疾病预防控制机构”的职能、职责与法律责任。

(一)1949年之前的中央防疫处

1917年12月绥远、山西两省流行鼠疫,7个月内死亡16000人,在此背景下内务部筹建中央防疫处,1919年3月正式成立中央防疫处,隶属于内务部;之后1928年10月改隶属于卫生部,1931年4月起改隶属于内政部卫生署,1933年12月起隶属于全国经济委员会卫生实验处。[4]但中央防疫处当时的活动受到了来自行政部门的限制,内务部卫生司认为中央防疫处是自己的附属机构,认为中央防疫处不应与地方行政发生联系,对传染病病原及感染路径、传染病统计的整理,也只能限定在研究范围内。[5]在这个时期,北京、天津等地卫生行政部门设立了防疫科室,但地方层面大部分并未设立专门的防疫机构。

(二)1949-2000年:卫生防疫机构的发展

在1949年中华人民共和国成立后,在卫生行政工作方面,确立了预防为主的总方针,卫生工作主要是防疫、保健、建立基层卫生机构和培养卫生干部。[6]1953年1月,政务院第167次政务会议批准在全国范围内建立卫生防疫站。卫生部于1954年10月颁布《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》,明确各级卫生防疫站的任务是预防性和经常性卫生监督与传染病管理。[7]

1978年9月20日国务院批准并实施的《中华人民共和国急性传染病管理条例》中,规定了卫生防疫站在疫情报告、流行病学调查、疫情处理中的作用。1979年10月15日卫生部颁布的《全国卫生防疫站工作条例》中,明确卫生防疫站性质是“应用预防医学理论、技术进行卫生防疫工作监测、监督、科研培训相结合的专业机构,是当地卫生防疫业务技术的指导中心”。[8]

1989年2月21日第七届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《传染病防治法》,1989年版《传染病防治法》规定卫生防疫机构承担“责任范围内的传染病监测管理工作”,对医疗保健机构进行业务指导,规定了卫生防疫机构的疫情报告义务和采取控制措施的权力。[9]此阶段卫生防疫机构承担了相对较多行政执法与监督职能,相对凸显行政色彩,而公共卫生技术管理、公共服务等技术性、咨询性职能则相对淡化。

(三)2000年至今:疾病预防控制机构的建设

2001年,卫生部印发了《关于卫生监督体制改革实施的若干意见》和《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》,试图“按照政事分开的原则,调整和理顺卫生监督与技术服务的关系”。上述文件要求以分级管理的原则,将有关卫生事业单位中的疾病预防控制和公共卫生技术管理、服务职能集中于疾控机构,并将疾控机构定位为“政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。” [10]2003年抗击非典实践中出现了若干经验与教训,此后强化了疾病预防控制体系建设,启动了《传染病防治法》的修改。在2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过的《传染病防治法》中,提及“疾病预防控制机构”42次,规定各级疾控机构在传染病防治工作中的地位与职责,规定疾控机构有权采取预防控制措施,规定了疾控机构在疫情信息报告、收集、分析、调查、核实中的角色,并为疾控机构设定了法律责任。

卫生部2005年以部门规章的形式发布了《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》,对各级疾控机构的设置与职责、机构与人员管理、保障措施加以规定。之后我国致力于各级疾控机构的能力建设与经费保障,建设法定传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统,并建立法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息定期公布制度。在这个时期的制度建构中,相对重视疾控机构的技术支撑和公共服务职能,而相对忽略了疾控机构在传染病防控行政中的作用,特别是忽略了其在疫情信息治理、疫情行政决策中应扮演的重要角色。

 

二、厘清疾病预防控制机构的法律地位

 

本次新冠肺炎疫情防控中,从疫情发现报告、流行病学调查到防控措施的提出和实施,疾控机构未能充分发挥作用。疾控机构听得见枪声,却无权及时发出传染病预警;疾控机构有权搜集传染病疫情信息,却无权公布所掌握的传染病疫情。为此公共卫生界的主流应对建议是,“明确疾控体系的公益性,体系列入国家公务员管理系列。将现有行政部门的疾控管理部门与同级疾控机构合并,建立疾病预防控制局”。[11]但笔者认为,应将疾控机构视为法律、法规授权的,具有高度专业性的公共组织,其依法承担公共职能。如果让疾控机构归为行政体系的一部分,有可能使行政权力进一步凌驾于专业权力之上,将不利于疾控机构在专业领域有效开展活动。问题的因应之道或许不在于“行政化”,而在于明确疾控机构的事业单位法人地位,以立法授予疾控机构必要的外部职能,以自律规范推进疾控机构的自我规制,并明确疾控机构的可问责性。

(一)作为事业单位法人的疾控机构

在德国、日本,常通过法律设定公法人或行政法人,令其承担专业性较强、且具有信息收集和事实认定职能的公共任务。公法人是由行政工作人员和物质手段(场所、设施、技术设备)共同组成的,具有独立法律主体资格的机构,其具有权利能力,自负其责地履行特定公共任务。[12]

《传染病防治法》第78条第14项将“疾病预防控制机构”界定为“从事疾病预防控制活动的疾病预防控制中心以及与上述机构业务相同的单位”。我国各级疾控机构现为事业单位法人。在我国建国后的传统中,“事业”是特指“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作,而“事业单位”则是指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位的基本性质是在行政机关之外相对独立的承担公共服务职能的公共组织。[13]事业单位法人有诸多可与大陆法系公法人制度相比较之处。我国各级疾控机构是法律、法规授权的组织,其依照《传染病防治法》的授权,来履行相应的公共职能,独立承担法律责任。不宜将疾控机构并入行政部门,原因有四:

第一,疾控机构所履行的传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告职责,其职能是特定的公共卫生任务,具有较强的公共性,不适合由行政自己来实施,也不适合交由市场与社会来履行。

第二,疾控机构日常从事常规性的科学技术活动,很多涉及信息收集、事实认定,具有较强的专业性,权力运作色彩相对较低,不直接科处相对人义务或剥夺相对人权利,适合由公共组织承担。通过将原本存在于科层体系的公益服务,从组织层面予以抽离,以更为适当、有效地履行特定任务。[14]

第三,传染病防控需要流行病学、卫生统计学、公共管理、法学等多学科的知识,需要强有力的实验室和技术支撑,需要覆盖城乡、灵敏高效、快速畅通的疫情信息网络。卫生行政部门虽具卫生方面的管理经验,但不具备疾病预防控制所需更为专业的技术知识。如将疾控机构纳入行政机关的一部分,行政机关很难胜任此类高度专业性的工作。

第四,行政机关的组织架构与科层管理方式,存在灵活性不够、官僚色彩过浓的缺陷,一定程度上与探索性的科学活动、常规性的技术工作不相容。通过明确疾控机构的事业单位法人地位,有助于疾控机构在业务范围内自我管理、自负其责,激励组织创新,改进组织绩效。

《民法总则》第88条界定了事业单位的公益性质,要求事业单位设立应“适应经济社会发展需要,提供公益服务”。根据《基本医疗卫生与健康促进法》第35条第3款的规定,疾病预防控制机构作为“专业公共卫生机构”,“主要提供传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等疾病预防控制和健康教育、妇幼保健、精神卫生、院前急救、采供血、食品安全风险监测评估、出生缺陷防治等公共卫生服务。”疾控机构还提供公共数据、公共信息,进行数据分析评估和预警,在提供公共卫生相关的基本公益服务。在多数地区,疾控机构被划入公益一类事业单位。因此疾控机构是在履行不宜由行政机关履行,不能也不宜交给私人和企业的任务。[15]未来应通过《传染病防治法》的修改,进一步明确疾控机构的法律地位、组织形态、职责权限,明确疾控机构的公益性,明确疾控机构的事业单位法人地位,在人事、预算、财务、管理方面给予疾控机构更大的弹性空间,改进疾控机构的法人治理结构,以更好履行疾病预防控制职责。[16]

(二)以立法授予疾控机构必要外部职能

现行《传染病防治法》往往将疾控机构的活动定位为行政过程中的中间环节,令疾控机构在行政过程中承担咨询性、辅助性职能,让疾控机构向卫生行政部门提出建议,继而让卫生行政部门作出具有外部法律效果的决定,而疾控机构的建议行为或可被视为多阶段行政行为中的“过程性行为”。但就更具专业性的事务而言,让疾控机构向行政机关提出建议,而不是独立行事,或许会弱化疾控机构的责任意识,带来更为艰难的决策协调,造成行政程序的繁冗与迟延,乃至无法及时披露预警信息,无法及时发布疫情信息。[17]

例证之一,此次新冠肺炎早期预警信息的缺失,反映出制度设计层面的问题。可将传染病预警信息的发布视为行政法上的风险警示行为,其是一种预测性行政决定,也是风险预防原则的体现。根据《传染病防治法》第19条第2项的规定,国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据疾控机构对传染病发生、流行趋势的预测,发出传染病预警。尽管《传染病防治法》第18条规定疾控机构“收集、分析和报告传染病监测信息,预测传染病的发生、流行趋势”,但疾控机构无权发布传染病预警。

例证之二,《传染病防治法》第38条规定了传染病疫情信息公布制度。及时、准确、全面发布传染病疫情信息,有助于保护公众知情权,是有效控制传染病的一项积极、主动措施。[18]但目前疾控机构负责对传染病疫情信息的主动收集、分析、调查、核实,并将传染病疫情信息向卫生行政部门报告,却无权公布疫情信息,法律将传染病疫情信息公布权赋予国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门。[19]在本次新冠肺炎疫情信息采集和公布过程中,疾病预防控制信息的网络直报系统只起到内部参考的作用,卫生行政部门另设一套电话和表格报告系统来采集和发布数据,这导致了诸多行政资源和技术资源的无谓耗费。[20]

疾控机构承担疾病预防控制职能,它如做出产生外部法律效果的行为,需以存在法律授权规定为前提。[21]这不仅需要组织法上的权限规范,还需作为行为特别根据的根据规范。[22]这涉及高度专业性、技术性的事务,涉及健康权益和公众福祉的维护,因此法律中应尽可能明确授权规定的目的、内容和范围。建议未来修改《传染病防治法》时,承认疾控机构的专业知识与判断余地,并依法赋予疾控机构直接独立对外发布预警信息、发布疫情信息方面的权力,这有助于更为及时、准确地发布传染病预警,减少信息报告、沟通过程中的扭曲与失真。

(三)疾控机构应依法履行法定职责

《传染病防治法》为疾控机构规定了必须履行的法定职责与倡导性职责。疾控机构必须履行的法定职责包括传染病监测、报告、通报、收集和分析传染病疫情信息等,疾控机构必须履行的倡导性职责则包括开展流行病学调查、开展健康教育咨询、对有关单位和个人进行指导以及向行政机关提出咨询建议等。[23]

第一,疾控机构的监测职责体现为,要对传染病发生、流行以及影响其发生、流行的因素,对国外发生、国内尚未发生的传染病,对国内新发生的传染病进行监测。这要求疾控机构系统地收集整理监测区内与疫情监测和分析有关的基本资料,在此基础上对重点防治的病种进行定期、定点的监测研究,掌握该病发生发展的规律,以及与其相关的社会、自然因素,为制定防治对策、开展防治工作、评价效果提供依据。[24]

第二,疾控机构作为专业技术机构,很容易在日常工作中发现、得知传染病疫情,因此其依法承担传染病报告和通报职责,当发现传染病疫情,或发现其他传染病暴发、流行及突发原因不明的传染病时,应按照法定内容、程序、方式和时限报告。

第三,疾控机构不能只是被动地接受有关传染病的报告,不能只是简单汇总传染病信息的“二传手”,其职责包括主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。“主动”构成了疾控机构在疫情信息收集、报告和公布中的关键词。因为疫情信息非常丰富,包括周边国家和地区、周边省份有关传染病的发病情况、人群中抗体水平的监测以及影响传染病暴发流行的自然因素等,这些信息对于开展相应的科学预测具有重要意义,但通过报告渠道很难获取这些信息,这要求疾控机构主动搜集相关信息。[25]

(四)疾控机构应依法承担法律责任

根据《民法总则》第87条的规定,非营利法人的成立是基于公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人。根据《民法总则》第88条的规定,事业单位法人属于提供公益服务的非营利法人。疾控机构作为依法设立的事业单位法人,作为《基本医疗卫生与健康促进法》、《传染病防治法》等法律、法规授权的公共组织,以自己的名义承担独立的任务,提供基本公共服务,应独立承担法律责任,为自己的违法行为承担不利后果。[26]

《传染病防治法》未对疾控机构的倡导性职责设定相应法律责任,但《传染病防治法》第68条规定了疾控机构未履行必须履行的法定职责的五种情形,这包括:(1)疾控机构未依法履行传染病监测职责;(2)疾控机构未依法履行传染病疫情报告、通报职责,或者隐瞒、谎报、谎报传染病疫情;(3)疾控机构未主动收集传染病疫情信息,或者对传染病疫情信息和疫情报告未及时进行分析、调查、核实;(4)疾控机构发现传染病疫情时,未依据职责及时采取《传染病防治法》规定措施;(5)疾控机构故意泄露传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人、密切接触者涉及个人隐私的有关信息、资料。

《传染病防治法》第68条为疾控机构的上述五种违法情形设定了法律责任,这包括行政法律责任和刑事法律责任。责任主体则包括作为法人的疾病预防控制机构,以及负有责任的主管人员和其他直接责任人员。就行政法律责任而言,对疾控机构“责令限期改正,通报批评,给予警告”;对疾控机构中负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予降级、撤职、开除的处分,并可以依法吊销有关责任人员的执业证书。就刑事责任而言,疾控机构工作人员有《传染病防治法》第68条规定违法行为,且属于国家工作人员的,有可能构成《刑法》中的滥用职权罪、玩忽职守罪等。[27]

疾控机构作为法律授权的公共组织,在采取有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗、进行医学观察、强制消毒处理、进行卫生处理等预防、控制措施时,[28]有可能侵犯个人和单位的人身权、财产权等合法权益。为此《传染病防治法》第12条第2款明确规定,当疾控机构“因违法实施行政管理或者预防、控制措施,侵犯单位和个人合法权益的,有关单位和个人可以依法申请行政复议或者提起诉讼。”

 

三、行政机关与疾控机构间关系的重构

 

尽管相对一般行政机关而言,各级卫生行政部门负责统筹协调本行政区域医疗卫生与健康促进工作,但可将疾控机构归为《基本医疗卫生与健康促进法》界定的“专业公共卫生机构”,其从事传染病等疾病预防控制活动,提供公共卫生服务。[29]疾控机构具有专业性和相对自主性,应赋予疾控机构在专业事务领域的决定权,但行政机关仍应为疾控机构的运行提供保障,并对疾控机构进行必要的监督管理,开展相应绩效评估。

(一)疾控机构的专业性

疾控机构的工作性质、人员构成、学科分布都具有较强的专业性。疾控机构依法承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作,疾控机构具体职责包括开展疾病监测、研究传染病等疾病的分布、探讨疾病发生发展的原因和流行、进行实验室检测检验与评价等。[30]疾控机构的日常工作涉及微生物学、免疫学、病原生物学、流行病与卫生统计学等多学科专业知识。各级疾控机构所从事的日常工作,有“纯”科学和“应用”科学的双重面向,但更多还是聚焦于“应用科学”的面向。疾控机构不是“为科学而科学”的理想国,其工作更多是常规性技术工作,其科研也聚焦于新发传染病的发现与诊断,以及新技术、新方法的开发引进和推广应用,更多强调“学以致用”。疾控机构在“干中学”的过程中,从错误中吸取教训,不断改进工作绩效,培育专业知识,塑造职业声望。[31]疾病机构的工作应不仅仅是技术性、理性的操作,还应致力于公共价值的形成,受科学标准、伦理标准的约束。[32]

疾控机构的形成与发展,是专业技能制度化的生动体现。各级疾控机构特别是中国疾病预防控制中心应秉承专业性,通过科学技术研究,开展专业活动,逐步形成稳定协调的科学网络与专业机制,累积可靠的技术专长和专业知识。疾控机构应成为疾控专业知识的集散地,能对疾病预防控制的专业问题作出及时、准确的判断。

(二)疾控机构的相对自主性

疾控机构的专业性,使得疾控机构组织形态上应具有相对自主性。让疾控机构就自身的事务,以主要由自己负责的方式,来自行管理。疾控机构的相对自主性,是行政组织法上“功能最适原则”的体现,即要求行政组织的架构模式与所履行功能的实现相匹配,让“各个机关依据其内部结构、组成人员、工作方式和必须遵守的决定程序,能够合法且有准备地做出有效率的决定”。[33]疾控机构作为依法设立的公共组织,提供特定公益服务,符合合目的性与效率性的要求。应当看到,“政治与科学,曾经是相当分离的活动,现在已经变得相互嵌合了,而齿轮的摩擦却时常产生奇怪的令人厌烦的噪音。”[34]疾控机构应与行政机关保持“一臂之隔”(keep arm’s length),疾控机构在认定科学事实、提供公共信息、进行数据分析时,如受到行政机关的指令、影响、训导乃至禁止时,则有可能让行政权威扭曲了事实认定的真实性,影响了科学判断的准确性。

因此应从功能分化和功能自治的角度,令疾控机构具有相对自主性,赋予疾控机构在专业事务领域的决定权,“让听得见炮火的人去指挥战斗”。在未来《传染病防治法》修改中,建议明确规定“疾病预防控制机构开展预防、控制工作,应当遵循客观独立、公开公正的原则,不受任何可能干扰其技术判断因素的影响,并确保数据、信息和结果不受其他组织或者人员的影响。”在新冠肺炎疫情的早期预警、疫情报告和公布中,疾控机构和传染病疫情直报系统未能充分发挥作用。现行《传染病防治法》第30条规定了疫情报告的“属地管理”原则,《传染病防治法》第33条规定了疾控机构将疫情信息报告当地卫生行政部门,再由当地卫生行政部门报告当地人民政府、上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。这导致距离疫情信息最近的疾控机构只能做信息报送的“二传手”,但须知,“统计数据上报过程中经过的行政层级越多,其数字的准确性越差”。[35]而且行政部门的组织文化可能更愿意告诉上级、告诉公众,自己成绩是优异的,因此不愿向上报告疫情,也不愿意向公众披露疫情。

建议在未来修改的《传染病防治法》中,明确规定疾控机构有权将传染病监测信息、传染病发生流行趋势预测、疫情信息、传染病暴发流行信息直接向上级疾控机构报告,而无需以获得本级卫生行政部门同意为前提,同时还要依法明确传染病疫情直报系统的法律地位。

(三)以自律性规范推进疾控机构的自我规制

《传染病防治法》第7条规定了各级疾控机构在传染病防治工作中的职责,《传染病防治法》第18、33、40条分别规定了疾控机构在传染病预防、疫情报告和疫情控制中的职责,这为疾控机构依法履行职责提供了规范根据。但对于疾控机构的组织架构、人事管理、预算管理、决策程序、内部业务管理、内部监督,则不宜由法律来规定,应赋予疾控机构一定的弹性和灵活性。

疾控机构可在法定职责范围内,就内部组织架构、任务分配、绩效考核、内部监督等颁布组织规范,实现组织层面的自我规制;疾控机构可就决策程序、内部管理程序、疾控系统信息管理等颁布程序性规范,推进程序性自我规制;疾控机构可就监测、预测、流行病学调查、疫情报告等高度专业性事务颁布实体性规范,实现实体性自我规制。这有助于规范与控制疾控机构对公益服务职能的履行,实现疾控机构权力的自我约束,也有助于政策的成文化,廓清疾控机构的政策轮廓,提升疾控机构的声誉。[36]

(四)建构行政机关与疾控机构的制度化联系

以上论述了疾控机构的相对自主性,疾控机构与行政不宜过近,但也不宜过远。当卫生行政部门就传染病预防控制做出决策或做出具体决定时,时常要以疾控机构提供的数据、信息和判断为基础。疾控机构某种意义在从事“政府科学”(government science)活动,是“服务于政策的科学”(science inpolicy)。[37]有必要让行政机关和疾控机构的联系更趋制度化。

1. 疾控机构的咨询性、辅助性职能

在传染病防控行政中,疾控机构应依法履行咨询性、辅助性职能。例如《传染病防治法》第8条规定,国家、省级疾控机构应“对重大传染病流行趋势进行预测,提出预防控制对策”;《传染病防治法》第40条规定,疾控机构根据对传染病疫情的流行病学调查情况,“提出划定疫点、疫区的建议”。疾控机构的咨询建议不绝对拘束行政机关,但有助于相关行政决定能更好地以科学事实为依据,更全面、均衡地考虑更多相关因素。卫生行政部门在制定有关公共服务的重大公共政策和措施时,在作出传染病防控决策、决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或社会公众切身利益时,应“聆听科学”,应以制度化的方式咨询疾控机构的意见,聆听疾控机构负责人和疾控机构专家的建议,来对行政决策和决定的必要性、科学性和可行性加以论证。[38]

2.行政在疾控体系建设中的保障义务

疾控机构作为专业公共卫生机构,其开展工作属于维护人体健康所必需、与经济社会发展水平相适应、公民可公平获得的疾病预防服务,构成“基本公共卫生服务”,进而归属于“基本医疗卫生服务”。根据《基本医疗卫生与健康促进法》第5条、第34条的规定,国家加强疾控机构的建设,建立健全包括疾控机构在内的医疗卫生服务体系,保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利。

疾病预防控制机构所开展的活动涉及非排他性和非竞争性的公益服务与公共物品,应采取公共财政保障的方式,以财政经费来补偿公共物品的提供成本,让公众从公共服务中受益。[39]《传染病防治法》第60条规定了政府对传染病防治经费的具体安排和保障。首先,县级以上地方人民政府按照本级政府职责,负责本行政区域内传染病预防、控制、监督、工作的日常经费;第二,省级人民政府在国务院卫生行政部门确定的项目范围内,确定传染病预防、控制、监督等项目,并保障项目的实施经费;第三,中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助。

但中华预防医学会2016年调查结果显示,就各省级疾病预防控制中心经费而言,31个省的基本支出财政保障率平均不足60%,这制约了疾控机构有效履行疾病防控职能,影响了疾病防控能力的提高。[40]疾控机构作为提供基本公共服务的公益一类事业单位,财政部门未来应根据疾控机构的业务需要,优先给予充分经费保障。同时可建立对疾控机构的事业单位绩效考评制度,将疾控机构的绩效作为确定预算的重要依据。

3. 行政对疾控机构的合法性监督

疾控机构在法律授权范围内自主行为,是落实事业法人单位法定自主权的体现;对于主管部门而言,依照法律授权对事业单位法人进行监督,也是在履行法定职责。[41]我国疾控机构现为同级卫生行政部门下属的事业单位,卫生行政部门可以在权限范围内,向疾控机构发布指示,其指示对疾控机构有约束力。但卫生行政部门应尊重疾控机构的自主性,不宜对疾病预防控制工作中的具体问题、技术问题、业务细节问题进行干预,减少对疾控机构的微观管理和直接管理。卫生行政部门应强化制定政策法规、行业规划、标准规范的职责,卫生行政部门对疾控机构的监督应仅限于合法性监督,即仅限于对疾控机构违法行为的纠正。[42]

 

代结语:治理网络中的疾控机构

 

本文梳理了我国疾控机构的制度史源流,更注重从行政组织法角度界定疾控机构的法律地位,并讨论了疾控机构相对自主性及行政机关监督管理之间的张力,尝试提出了未来的制度改革方向。疾控机构“去行政化”的思考,与疾控机构承担法定公共职能并行不悖。同时疾控机构无法“单打独斗”式地履行疾病预防控制职能,要推动中国疾病预防控制治理体系的改革,有赖于强化各级疾控机构之间的协同治理,加强疾控机构和医疗机构、学术机构、公众之间的联系,通过打造相互合作、相互学习的治理网络,来共同预防、控制和消除传染病的发生与流行。未来应强化上级疾控机构对下级疾控机构的业务指导,打造“全国一盘棋”的疾控机构体系,上级疾控机构应依法指导下级疾控机构实施传染病预防、控制措施。上级疾控机构可通过组织业务工作督导和评价,参与对下级疾控机构的工作考核;上级疾控机构可通过召开会议、回复请示等方式,通过开展师资培训和技术指导,解决下级疾控机构的技术疑难问题。

疾控机构应加强对城市社区和农村基层医疗机构的指导,着力提高基层社区的传染病防控高能力和水平。疾控机构应开展对医疗机构内传染病预防工作进行指导、考核。疾病控制工作还离不开公众对公共卫生知识的了解和对传染病风险的理性认知,疾控机构应进一步面向公众开展健康教育、咨询,普及传染病防治知识。

疾控机构获得的信息不应“养在深闺人未识”,而应以更频繁、更简洁、更清晰、更容易理解的方式公开传染病防治信息。疾控机构作为“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”,其应适用《政府信息公开条例》的要求,对传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作中记录、保存的“政府信息”加以公开。未来或可建立传染病防治信息的政府数据开放平台,以满足社会各类群体在更多应用场景下对传染病防治数据查询、调用、研究和开发的使用需求。这有助于公开科学事实,让公众对传染病风险有更为理性的认知,让公众有可能更有效地参与传染病防治政策形成过程,进而改进传染病防治政策的质量,建构开放型和用户友好型的传染病防治信息网络。[43]

本文是一项行政组织法的初步研究,是对一类具有较强专业性、技术性公共组织的个案研究。行政组织法的任务,在于从法律规制的角度,提供适当的组织形式、人员编制、专业分工、作业流程及调控机制等结构性工具和框架,协助行政任务的顺利实现。行政组织作为完成行政任务的手段,其组织形态应因行政任务特性的不同而不同。[44]传染病防治的任务在于“预防、控制和消除传染病的发生与流行,保障人体健康和公共卫生”,在“任务-组织”范式取向下的行政组织法研究中,明确疾控机构的组织法定位,有助于令疾控机构依法履行职责,回应疾病预防控制的需要;有助于保障疾控机构的活力,完善疾控体系内部有效的治理机制,建立组织法与程序法之间的桥梁;有助于明确责任主体和相应的法律责任归属。[45]

疾控机构所秉承的组织形态应是法律授权的事业单位法人。疾控机构应选择适宜的治理结构,探索引入理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全内部运作机制,以更为合理、有效率地提供基本公共卫生服务;基于法治国家原则的要求,疾控机构应更为透明、公正地开展传染病防治活动,应建立信息披露制度,就重要事项和年度报告向社会公开;基于民主原则的要求,疾控机构应以公共利益为依归,并接受行政机关监督和来自外部的法律课责。通过建构行政机关与疾控机构之间合理的“一臂之隔”,让疾控机构推行自我决定式、公益取向式的治理,来更好地处理行政监督和机构自治的关系,更好地提供公益服务。

 

作者:南开大学法学院教授,法学博士。

来源:《探索与证明》2020年第4期。