法治中国背景下的地方法治建设

付子堂

首先,我代表西南政法大学对中国社会科学院法学研究所主办的"第五届中国法学博士后论坛"表示祝贺!同时,感谢李林所长的邀请!从某种意义上说,我也算是以博士后名义参加这次论坛,我是1999年进入武汉大学法学院的博士后流动站,。对我来说,这次是非常好的学习机会。

我的发言题目是"法治中国背景下的地方法制治建设问题",我想跟向各位老师和同行汇报三个问题:

第一个问题,全面推进依法治国必须重视地方法治建设。

对法学界来说,我们都知道,最近三年对法学界来说可以说是非常关键的几个年头时期。,2012年11月召开的十八大,对全面推进依法治国做出了重大部署,特别是强调把法治作为治国理政的基本方略,。按照这个逻辑,也可以说法学就是治国理政的学问,。因此,对我们从事法学研究的人来讲,可以说是一个非常好的发展机遇、一个新的阶段。2013年11月召开的十八届三中全会,对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设问题提出了明确的要求,。当然,更重要的是,10月20号日马上就要召开十八届的四中全会,将首次专题讨论依法治国问题,。把依法治国作为中央全会的主题,这在历史上是第一次,我印象当中,可以说,。20多年来,法学界的一些前辈们每次开会都要讨论这个问题,都要呼吁有朝一日中央能够就法治问题做出专门的决定,法学所也就这一主题举办过若干次会议,今年我们终于盼来了。!

我认为,法治中国建设的现实路径是"一个中心,两个基本点"。所谓"一个中心",就是从法律体系向法治体系转变,。当然,最近一些公开的报道已经发出了一些信号。所谓法治体系,具体包括五个体系:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、,以及完善的党内法规体系。四中全会对中国法学发展来讲是一个非常好的机遇,当然,从研究角度来看,这又给法学研究提出了很多课题,有些不一定是新课题,但是同时我们还可以深化原来的一些研究课题。

例如,至少有两大问题值得我们共同关注:第一,是法律修改问题。全面深化改革,从某种意义上,标志着中国进入到了一个"变化法"时代,这是我们要共同关注的。当然,带来的直接问题就是法律修改,我最近正在写一小篇文章,主要讲法律修改的与改革问题。

第二个问题就是地方法治建设问题。

首先,应当重视地方法治建设。地方法治问题是一个大家容易忽略的方面问题,有些学者曾经提出,这个问题被边缘化了,我呼吁法学界要共同关注这个问题。全面推进依法治国,必然要求鼓励并支持地方法治化,要通过先行先试,探索和创新中国特色社会主义法治发展模式,或者说,我们建设一个法治体系,千万不要忘了地方法治这部分。我们要超越国家整体主义法治观的分析模式,按照法治发展的阶段性和渐进性,把法治类型化为国家法治和地方法治。建设社会主义法治国家,离不开地方法治的具体实践,。我们要在坚持国家法治统一性的前提下,加强地方法治建设,优化地方法治评估机制,。这是不断开创依法治国的具体行动,也是从整体上实现法治中国最终目标的必然要求。

第二个问题,其次,关于地方法治建设的阶段和类型。

我大概梳理了法学界关于法治发展的研究,可以说有五种范式,但是这五种范式统统是二元分析模式。第一种范式是从人治到法治的模式,。从70年代末到80年代初,中国法学界发生了一场大讨论,是关于法治与人治问题的讨论。第二种分析范式是从法制到法治,。这是老一辈经常讨论的一个问题,后来十五大采纳了法学界的意见,采用了 "法治"的表述,从1979年到1999年,我们经常讲一字之差走了20年,这也是一个进步。第三个范式仍然是二元分析,是从"以法治国"到"依法治国"。第四个范式是从法治政府到法治国家。第五个范式是从民主法治到民生法治。

不同时期形成的二元理论范式,既展现了中国法治发展过程和路径的阶段性和渐进性,也反映了不同时期法学理论的不同研究转向和研究重心,。这些理论范式体现了国家整体主义的法治观,这种国家整体主义法治观着眼于中国法治建构的统一性和完整性,有助于从整体上推进法治中国的进程。

但是,理论发展到了今天,更要重视整体主义国家理论或者一元化制度设计存在的缺陷,。因此,我们要重新进行审视。,不难发现,国家整体主义法治观所内涵的一体化和无差异化的法治建构论的,其最大缺陷就是忽视了法治实践的多样性和不均衡性,。因此,要超越国家整体主义法治观的分析范式,按照法治发展的阶段性和渐进性,把法治发展的类型或者把法治发展类型化为国家法治和地方法治,并以地方法治现象为中心,论证地方法治的正当性基础及其对于法治中国建设的现实意义。同时,我们还要研究地方法治发展过程中逐渐兴起的法治评估现象,研究法治建设和法治评估之间的关系,着力解决当前地方法治发展评估机制在顶层设计中存在的难题,。由此来提升地方法治的建设能力,推动地方法治有效对接国家法治,最终落实法治中国的战略蓝图。

我们需要给地方法治下一个定义,我对这个定义推敲了很多遍,。所谓地方法治,就是指国家主权范围的各个地方(包括以行政区划为特征的省市区县,也包括跨越行政区域的地方联合),在法治中国的整体推进过程中,践行法治精神、落实法治理念,以实现国家法治为目标,基于法治型社会治理或者国家治理的需求,逐渐形成的一种法治发展现象。

梳理一下地方法治发展,可以说有两个明显的阶段:第一个阶段,形成于2000年前后,随着依法治国的提出,许多地方省市提出依法治省、依法治市,甚至依法治区、依法治县的等具体要求。第二个阶段,主要发生在2010年前后,提法稍微变了一下,叫"法治…",我们要密切关注这种提法。

从类型上来看,可归纳总结为三种基本类型:第一种,地方法治先行现象,。比如2004年江苏提出"法治江苏"之后,根据我的统计,现在有29个省市区提出"法治…",习近平总书记当年主政浙江时提出"法治浙江"的理念,。在《之江新语》一本书中,他有这么一个论述:要在完善社会主义市场经济体制上走在前列,首先就要在法治建设上走在前列。这种理念蕴含的价值是:要通过经济先行带动法治先行,形成地方法治先行现象。最近,重庆也在研究这方面的问题,我曾经在一次会议上提出,重庆是"双欠"地区,即欠发达城市、欠发达阶段,但是在法治上不能落后。第二种,地方法治内容陆化现象,以2010年《法治湖南建设纲要》作为代表,是周强主政湖南时提出来的。第三种,区域法治现象。另外,还有其它的地方法治发展模式,比如以湖南为代表的程序性法治,以广东为代表的自治性法治,以浙江为代表的市场性法治,等等。

第三个问题,关于最后,关于地方法治的合理性基础,或者说,关于地方法治建设的法理基础。

地方法治这个概念能不能成立?意见不统一,。学术界有人种想象和疑虑,认为提"地方法治"会导致法治格局局面的想象和疑虑,甚至认为,地方法治会导致国家法治的碎片化,会割裂国家法治精神的命脉。我认真拜读了其他教授的文章,也进一步思考了这些问题,结论是:地方法治并不会破坏和割裂国家法治,地方法治不仅具有历史和现实的社会基础,还具有深刻的法理基础,。

我认为,地方法治建设的法理基础应包括以下五点:第一,从历史发展来看,地方法治是地方自主性的时代传承;第二,从现实社会基础来看,地方之间的差异性和不平衡性,既是地方法治现象的社会根源,也是地方法治的内在动力;第三,从地方法治兴起的原因来看,地方法治是实现地方治理的内在需求;第四,从国家法治与地方法治的关系来看,地方法治的本质是法治中国的实践路径和方式;第五,从宪法实施的结构来看,地方法治是中央与地方关系的表现形式。

总而言之,中国法治发展的阶段性和渐进性的特点,体现出由国家一体化发展模式转向地方化的法治发展模式,。地方法治作为推进法治中国的有效路径,其功能和价值越来越为社会所认识和接受。加强地方法治建设,从而最终实现法治中国,是全面推进依法治国建设的必经阶段和可行路径。

(本文是根据付子堂教授在"第五届法学博士后论坛"上的发言整理而成。作者授权"迪威国际客服"首发,非经作者许可,不得转载。)