国家治理现代化的标准

张文显

尊敬的各位专家、各位博士后青年朋友:

大家上午好!

我谨代表中国法学会学术委员会、全国博士后管理委员会向"第五届全国法学博士后论坛"的胜利召开表示热烈祝贺!特别是向作为这次论坛的主办单位的法学所做出的贡献表示感谢!

这次博士后论坛的题目设计非常大气,把三中全会和四中全会结合起来,十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力的现代化,四中全会提出全面推进依法治国,在这样一个时刻,题目设计的非常有意思。而且,从理论、制度和实践的层面来讲,这两个题目也是有内在联系和外在联系的。三中全会以后,有各种见解,要谈有一点新意的东西,确实非常不容易,尤其李培林院长、李少平院长、信春鹰主任几位同志在这方面的思考都是非常深入的,我仅谈几点,供博士后朋友们参考,讲的不合适的地方欢迎大家在后续发言中批评和指正。

国家治理现代化,实际上包括了国家治理体系、治理方式和治理能力三个方面的现代化,现在的标准提法是国家治理体系和治理能力现代化,如果把十八大提出的"法治是治国理政基本方式"的判断结合起来,应该是三个现代化,当然,也可以把治理方式融入到治理能力当中来。我一般讲国家治理体系、治理方式和治理能力三方面的现代化,核心是国家治理体系的现代化。

根据习近平总书记多次的理论阐述,国家治理体系本质上就是国家制度体系,中国特色社会主义国家治理体系或者这样一个国家治理体系是由一整套制度构成的,我认为至少有三套支撑性的制度体系:一是以宪法为统领的法律制度体系,二是以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系;三是以党的基本路线为统领的政策制度体系。我要解释一下,党的基本路线、基本国策所统领的路线方针为主要内容的制度体系,在国家治理当中非常重要,我们经常讲以十八大、十八届三中全会精神为指导,以什么决定指导今后一个时期的工作,比如全面深化改革就是中央三中全会的《决定》,这个《决定》是路线方针的支撑体系。从治理主体角度看,这套制度体系包括了有关中国共产党、人民及其代表大会,代表人民行使权利的机关,包括国家行政机关、司法机关、人民政协、社会组织等在内的国家治理当中的主体地位的制度,一般来讲都是在《宪法》上加以明确的。最近,刚刚召开了纪念全国人民代表大会成立60年大会,明确了在国家治理体系当中的主体地位。从治理的客体角度来讲,包括经济治理制度、政治治理制度、文化治理制度、社会治理制度、生态文明治理制度等。从治理的事务角度来看,包括有关改革发展、内政外交、国防、治国、治军等。从治理权能的角度来讲,包括了有关各个治理主体的权力,以及科学界定上划分的各种权力。从治理程序的角度来讲,包括了有关行使国家治理权力和参与国家治国理政的各种各样的程序制度,包括现在紧锣密鼓修改的关于加强和改进党对立法工作的文件,关于加强和改进党对政法工作的文件。从治理评价的角度来讲,包括有关国家治理方式、过程和效能的评价制度,至少包括三个层面的国家治理的评价制度。

从理论上来讲,什么样的国家治理是现代化的国家治理?或者说什么样的国家治理算得上是现代化的国家治理?我认为这是探索和推进国家治理现代化必须解决的基本问题,甚至可以说是前提性问题,三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,那么,什么样的治理体系、什么样的治理能力是现代化的?去年7月份以来,学术界在这个问题上有众多探索,比如去年召开了"民主法治与国家治理现代化高端论坛",陈光中先生在会议上提出现代化的国家治理标准就是民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉治理、高效治理;也有的学者认为国家治理现代化有五条指标,比如说功能分化、理性化、科层化、自由化、民主化等;刚才信春鹰教授讲话当中也提出了国家治理现代化的"四化"标准,这都是民族现代化治理的标准,是从不同角度确立不同的标准和标准体系或者指标体系,现在我们也在探索国家治理现代化的指标体系,为推进国家治理现代化提供一个目标和遵循,也提供一个评估标准。从绝对意义上讲,或者从最根本的要求上来讲,是不是可以把国家治理现代化的核心标准确定为民主化、法制化和科学化,也就是说,现代化的国家治理最低限度应该是民主治理、依法治理和科学治理,这也是我们党十六届四中全会提出的科学执政、依法执政、民主执政在国家治理方面的延伸。现在回过头来看,当时提出提高我们党的执政能力,核心标准在国家治理体系当中同样是适用的。

围绕着这三个核心标准,我谈点个人看法:

首先,关于民主化,不是一般的民主,而是要实现民主化。民主化是国家治理现代化的根本表现。在改革开放的过程中,面对多元利益群体的形成以及日益高涨的公民政治参与要求,我们党要维护长期执政的合法性,只有通过自身的民主和国家民主来应对这一挑战。国家治理现代化的实质就是民主治理,就是把民主因素嵌入到治理当中。当然,民主有各种各样的实现方式,有各种各样的路径,从十八届三中全会以后,我认为推进民主治理的重点是以推进协商民主为特征或者为基石的公共治理,公共治理就是让公众以主体身份参与到国家治理当中,既管理国家事务、经济、社会和文化事务,又对自身事务实行高度自治。公共治理之所以是现代化的治理,就在于这样一种治理优于传统的管理。由于公共治理理念和机制的融入,国家管理概念被国家治理概念所替代,公众成为国家治理不可或缺的重要组成部分,有了知情权、表达权、参与权、决策权和监督权。学术界对治理和管理做了很多探讨,我个人认为这不是对立的模式,而是初级版和升级版的关系,治理是管理的升级版,它保留了管理的许多要素,同时,又超越了国家管理,更能够有效的应对国家治理中面对的新情况、新问题,能满足人民群众的新要求和新期待。公共治理的优势在于四个方面:一是能够或者更加充分的将民主理念和民主机理融入到国家治理当中,最大限度的吸收公众参与,扩大公民及其组织的话语权和决定权,体现了人民当家作主;二是以对话、沟通、协商等方式保证不同党派、不同阶层、不同群体、不同利益集团、不同界别平等自由的表达利益诉求和政策主张,在此基础上,最大限度的凝聚共识、消解或者缩小分歧,促进政治认同、思想认同、感情认同,妥善协调利益关系,使不同阶层、不同群体在利益分化的格局当中仍然做到各得其所又和谐相处;三是实现了多元主体的合作共治,公共治理与政府治理相辅相成,在国家治理当中,国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关等体现了公权力的治理者,人民政协、人民团体、经济社会组织和人民群众体现了私权力的治理者,我也做过政协委员,我在政协发言当中说,不能把政协看作是国家机关,我们是社会组织,不过是一种特殊的社会组织,无论是国家治理,还是社会治理,都是在党的领导下有效衔接、协同配合,最后,也在于它为社会自治开辟了广阔的空间,把不应由执政党和国家管理的事务交给社会组织自我管理,良好的国家治理总是与社会自治紧密结合的,国家治理体系越完善、越文明,社会组织在国家治理中的地位越受重视,作用发挥的越好。社会自治的内容十分丰富,形式也无限多样,十八届三中全会的《决定》做了很多描述和规定。公共治理是国家治理现代化的重要标志,当下中国有多种民主形式,协商民主作为公共治理的制度平台,应该说它是我们社会主义民主政治的优势,也是人民民主制度和党的群众路线在国家治理领域当中的重要体现。协商民主的实质就是把理性引入公众生活,形成一种转化冲突、寻求合作的政治机制,也就是把公共争议和利益冲突置于一个公共协商的行动过程,建构一个政府与公民合作治理的体系,这是民主化。

关于法制化,我简要地说一下。法治与国家治理是息息相关的,在现代国家,法治是国家治理的基本方式,是国家治理现代化的重要标志,国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。推进国家治理现代化的过程,也就是推进法治化的过程。通过健全和完善国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制,形成科学完备、以法治为基础的国家治理体系,使中国特色社会主义更加成熟、更加定型,并不断提高运用社会主义法治体系有效治理国家的能力和水平。国家治理体系和社会主义法治体系在内容上是交叉的,甚至可以说是可以划等号的。把党内法规制度体系也纳入到中国特色社会主义法治体系当中,大家可能有不同观点,不是制度的制,是治理的治,如果纳入到治理体系当中,可能还有一些道理。法治之所以能够推进和保障国家治理的现代性,就在于现代法治为国家治理融入了良法善治的基本价值,就国家治理而言,良法就是良好的治理,国家治理是不是良法善治,关键是看国家治理制度体系贯穿什么样的价值观和价值标准,以国家治理现代化的世界元素和中国标准而言,公平、人权、效率、和谐是基本价值,国家治理法治化的基本要求和基本标志,各种制度总体上最终都要表现为法律制度体系,国家治理制度只有通过法治化才能定型化、精细化,把国家治理的分子结构精细化为原子结构,从而增强其执行力和运行力。十八大提出运用法治思维、法治方式治国理政,实质上把国家治理法治化问题揭示的很深刻。

最后,再讲讲科学化,国家治理的科学化,这是现代化国家治理的一个根本性标志,国家治理的科学化意味着必须深刻认识、充分尊重和自觉遵守国家治理的客观规律。这既包括人类政治文明的一般规律,也包括基于中国历史和现实国情的特殊规则。在国家治理当中,有很多需要科学化的问题,比如党民关系、党政关系、党法关系,怎么样将其置于科学的、文明的制度框架内?这就需要探索。比如中央与地方的关系,中央事权与地方事权的划分,国家治理与社会自治的关系,也就是政府与社会、政府与市场的关系,国家治理与国际治理和关系,国内法治与国际法治两个大局的关系等,如何做到科学的界定?比国家治理的民主化、法制化更加困难,需要巨大的政治勇气,需要中央科学的顶层设计。

(本文系张文显教授在"第五届法学博士后论坛"上的主题发言,由迪威国际客服张慧强整理,未经作者审定。)