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李洪雷等中国法学会行政法学研究会专家:野生动物保护法修改的九个建议

中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学校长马怀德教授组织来自中国社科院法学所、南开大学、清华大学、中国政法大学、西北政法大学、澳大利亚悉尼大学等国内外专家学者组成课题组,对于野生动物保护法的修改进行了研究。

中国社科院法学所宪法与行政法研究室主任李洪雷研究员、南开大学法学院副院长宋华琳教授、中国政法大学诉讼法学研究院王万华教授、法治政府研究院王敬波教授、上海社科院刘长秋教授、西北政法大学孙江教授等参加课题组。

课题组组织翻译整理了关于野生动物立法的国际公约,收集了美国、英国、加拿大、德国、法国、欧盟、意大利、俄罗斯、巴西、日本、韩国、我国香港、台湾地区等十多个国家和地区关于野生动物保护法律制度的相关规定,系统梳理了国内关于野生动物保护相关规定,提出了修改野生动物保护法律制度的相关建议,以及依法治理滥食野生动物和非法交易的措施。

课题组提出:野生动物的滥食和非法交易的治理是我国面临的一大紧迫问题,亟待在完善野生动物保护等相关法律制度,加强非法交易和滥食的执法,完善人畜共生传染病防治体系等方面进行完善。

一、  丰富野生动物保护的立法目的

确立野生动物普遍保护的理念,同时引入公共卫生和健康的视角。我国野生动物保护法所保护的野生动物主要限于珍贵、濒危动物和“三有”(有重要生态、科学、社会价值)动物,在实践中主要依赖于国家主管部门发布的重点保护野生动物名录。这一管理方式存在保护范围过于狭窄,视角单一等问题。

立法中应确立野生动物普遍保护的理念。任何一种野生动物在生态系统中都有其不可或缺的地位与作用,应对其实行普遍保护,但可根据不同物种的珍惜、濒危程度等因素,综合确定是否需要进行重点保护。要强化从公共卫生的视角开展野生动物保护。重新考虑我国野生动物保护的立法目的,在其中增加有关尊重生命、倡导文明和维护人们健康和生物安全方面的内容。

为此,可以考虑将立法目的设置为:为了保护野生动物,倡导文明卫生的生活方式和良好的饮食习惯,弘扬尊重生命的价值理念,保障人民群众身体健康和公共卫生,维护生物多样性,推进国家生态治理体系和治理能力现代化,强化生态文明建设。

二、扩大野生动物保护法适用的范围,科学分类施策

借鉴有关国际公约和国际惯例的方法,重新对野生动物进行界定。除却一些经科学论证,明显对人类有害可以不用保护的野生动物,其他的一切野生动物都应纳入立法所保护的范围中来,才能维护整个野生动物物种之间的生物链的完整性及物种之间的交流与变异。

依据野生动物生态功能与种群现状等实行分类保护。具体来说:可以对珍贵、濒危野生动物以及有重要生态、科学、社会价值的野生动物予以重点保护,并因此而设置相对更为严厉的法律责任制度来加以保障;但普通野生动物也需要作为立法保护对象,比如野生青蛙、野兔、山鸡、野鸭等。

将可食用的野生动物限定在极其有限的范围内,采用清单式管理,清单外的一律禁止食用。借鉴国际公约的名录做法,公布不可食用的野生动物及其制品名录,将地方保护的非珍贵、濒危野生动物、传统的“三有”动物,以及那些可以更容易引发公共卫生问题的动物(如刺猬、蝙蝠、穿山甲、蜈蚣、毒蛇等)则可以考虑采取特殊保护措施,允许科研利用和生态灭杀,但严禁食用。将可食用野味等同于肉类食品予以严格监管,实行严格的检验检疫制度。

三、立法原则上,增加生命伦理和生物安全的内容

将现行《野生动物保护法》第4条修改为:国家对野生动物实行逐步减少利用、严格监管的原则,鼓励开展野生动物科学研究,培育公民保护野生动物的意识,促进人与自然和谐发展。并增加一条,将遵守生命伦理原则和维护生物安全增设为基本原则,并增设相应条款予以细化。

具体而言:可以考虑增加第5条:国家对野生动物的保护和利用应当严格遵守相关生命伦理规范的要求,并谨慎评估因此而带来的生物安全问题,维护生态平衡。此外,在“野生动物管理”一章可以增加有关保护和基于生态原因或其他原因杀灭野生动物时应当进行生物安全评估和伦理审查的具体规定。

四、构建全流程和全链条的野生动物保护体系

野生动物管理涉及到野生动物的源头(猎捕或繁育)、运输、交易、利用等多个重要环节,既要重视对野生动物来源的合法性控制,也要重视野生动物流通环节的管控,既要强调对野生的动物保护,又要避免野生动物所可能带来的公共卫生风险。应在野生动物保护法之上确立野生动物法的概念,大幅加强《野生动物保护法》第三章野生动物管理部分,将法律名称改为《野生动物保护与管理法》,并就野生动物管理部分制定实施性的行政法规。

五、调整陆生野生动物保护的管理体制

长期以来我国由林业部门(目前是林业草原部门)负责陆生野生动物保护。随着我国林业部门由国家部委、国务院直属机构再到目前部委管理的国家局,其法律地位越来越低,相应的具体负责这项工作的野生动植物保护司的法律地位也趋低,行政资源不足,难以承担繁重的陆生野生动物保护的任务。

建议将陆生野生动物保护职能划归自然资源部,在自然资源部成立野生动物保护局,一方面提高其法律地位、增加其行政资源,另一方面可以利用自然资源部门的管理和执法力量,有效提高管理和执法水平。

六、提高行政处罚标准,修改刑法,强化法律责任

加大对野生动物保护违法行为的处罚力度,将现行立法中规定的“并处猎获物价值一倍以上五倍以下的罚款;没有猎获物的,并处二千元以上一万元以下的罚款”、“并处野生动物及其制品价值一倍以上五倍以下的罚款”等,修改为“并处猎获物价值五倍以上十倍以下的罚款;没有猎获物的,并处五万元以上三十万元以下的罚款”、“并处野生动物及其制品价值五倍以上十倍以下的罚款”等。

修改现行《刑法》有关野生动物保护方面的规定。现行《刑法》第341条规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”和“非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪”,依据该规定:非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,或者非法收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规,在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

但该类犯罪保护的法益是珍贵、濒危野生动物及其制品,使得其在保护野生动物方面的效能大打折扣!

为此,应当将该犯罪修改为“非法猎捕、杀害、运输、贩卖、购买和食用野生动物罪”和“非法收购、运输、出售野生动物制品罪”。其条文可做如下设计:非法猎捕、杀害、运输、贩卖、购买和食用野生动物的,或者非法收购、运输、出售野生动物制品的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;情节严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;情节特别严重的,处十年以上有期徒刑,并处罚金或者没收财产。违反狩猎法规,非基于国家认可的生态原因或其他原因,或者在禁猎区、禁猎期或者使用禁用的工具、方法进行狩猎,破坏野生动物资源,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。

同时,基于生命伦理方面的考虑,可以增加“虐待野生动物罪”作为该条第3款,以增强野生动物刑法保护的周全性,令人们对生命保持基本的尊重,维护人们的善性与文明。

该款的具体立法建议如下:违反野生动物保护法律法规,在非必要情况,公开或非公开地虐待、伤害野生动物,情节特别严重的,处1年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处罚金。

七、严格非法野生动物交易的执法,提高执法效果

我国《野生动物保护法》《动物防疫法》《食品安全法》等都对野生动物交易和检疫作出明确规定,严格禁止国家保护野生动物交易,未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者未经检验或者检验不合格的肉类制品不得销售。这一次最早集中爆发肺炎的武汉华南海鲜市场中,有一些经营者公开售卖的很多即是国家重点保护野生动物,说明有些问题是严格执法的问题,需要进一步落实执法责任,加大执法力度,杜绝违法行为。

八、大力加强人畜共患传染病的防治体系建设

人畜共患疾病是人和动物都得的同一种疾病或传染病,世界卫生组织公布的人畜共患疾病有90 多种。历史上曾发生过多次人畜共患传染病大流行,如鼠疫。随着世界人口的不断增长,再加上全球气候的变化,人类与病原体自然携带生物的接触越来越多,逐渐打破了病原体宿主的中间屏障,使新发病毒性人畜共患传染病的发展形势越来越严峻,全世界有60%—80%的新发传染病是人畜共患的,如埃博拉、非典、禽流感、猪流感等,给人类生命和财产造成巨大损失,加强预防控制尤为重要。

我国《传染病防治法》第二十五条规定,县级以上人民政府农业、林业行政部门以及其他有关部门,依据各自的职责负责与人畜共患传染病有关的动物传染病的防治管理工作。与人畜共患传染病有关的野生动物、家畜家禽,经检疫合格后,方可出售、运输。这一规定对于人畜共患传染病的防治工作很重要,但远远不够,不能满足人畜共患传染病防治的需要。建议国务院制定《人畜共患传染病防治条例》,对管理体制、管理手段、法律责任等加以明确规定。

九、健全野生动物食用和交易的监管机制

禁止野生动物的食用与交易,要妥善处理好滥食野生动物与合法食用野生动物、野生动物绝对保护与野生动物的科学保护、传统的摒弃与传统的继承和发扬、环境保护、食品安全与经济发展等关系,不宜将全面禁止野生动物食用和交易的短期措施法律化、长期化。这种简单化的一刀切的做法并不科学。

当然,我们应当采取更加有力措施,健全对野生动物食用和交易的监管机制,依法保障公共卫生和保护人民群众健康。