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孙宪忠代表:立法意见应向社会公布

建议立法法应细化规定国务院行政法规的立法程序,完善全国人大立法程序,明确法律修订程序,避免立法难、修订难的问题,加强对经济特区立法权的审查


【财新网】(实习记者 单玉晓)3月8日下午,《立法法》修正案草案(以下简称“《立法法》草案”)提请十二届全国人大三次会议审议。全国人大代表、中国社科院法学所研究员孙宪忠教授第一时间接受财新记者专访,对草案提出四方面建议。

在孙宪忠看来,“这次立法法修改有70处改动,包括指导思想、法律效应和立法程序等,变化比较大。授权立法是本次《立法法》草案的亮点之一,一方面涉及全国人大的职权,另一方面也涉及国务院的职权,引发社会热议”。

如何规范国务院立法权?

孙宪忠告诉财新记者,《立法法》草案没有在立法程序上限制国务院相关机构非科学化立法行为的问题。

就国务院行使立法权的民主性和科学性条件的问题,草案第67条提出的改进设想,是引入全国人大代表的参与,要求立法活动‘应当广泛听取相关领域的人民代表大会代表,有关地方人民代表大会常务委员会……’的意见,并且将立法方案通过网络向社会公布,征求意见。这一点值得充分肯定。

但是,孙宪忠指出,这些活动如何处理人大代表以及地方人大常委会的意见,却没有明确的规则,简单地说,听取意见可以,但是听取之后有什么效果,却没法从程序上保障。

他认为,国务院制定的行政法规,直接处理政府机构和人民之间的法律事务,因此在现实生活中发挥着更为直接的关系。

他给出进一步修改立法法草案的建议:

首先,《立法法》必须规定国务院相关立法部门对人大代表、地方人大常委会,以及召开的听证会、论证会所提出的主要立法意见予以归纳和整理,然后向社会公布。

其次,国务院立法部门应当就是否采纳这些意见做出明确说明。

最后,《立法法》应明确规定国务院部门立法中的责任问题。

三次审议机关不同是否妥当?

孙宪法向财新记者表示,制定《立法法》属于全国人民代表大会的立法职权,但全国人民代表大会行使这一权力的时候往往是立法到了第三次审议的阶段。“从《立法法》修订的实践来看,第一次审议、第二次审议的程序规则不明确”。

虽然有的代表参与过《立法法》的讨论,但孙宪忠认为,这些毕竟不是立法行为意义上的审议。

对此他指出,必须在全国人民代表大会中引入第一次审议和第二次审议的程序,确保代表享有充分的知情权和参与权。

如何避免法律制定难修订难?

孙宪忠告诉财新记者,《立法法》草案并没有对法律修订问题做出专门性规定,这既违背立法的严肃性,也不符合依法治国的原则。

他认为,有的法律制定之后数年不变,即使存在明显的制度落后也迟迟不改。而立法议案的产生在中国是非常困难的,人大代表提出直接的立法议案几乎不可能。

作为中国民商法领域的专家,孙宪忠表示,中国民商法立法凸显了上述问题。《民法通则》关于“联营”的规定,关于只有“个体工商户”而没有民营企业的规定;关于“土地不得买卖、出租、抵押”等多处规定,都已严重不适应中国经济发展现实,但长期以来得不到修改。《物权法》中关于农民土地权利的规定,不符合改革精神,但也不改。

他建议《立法法》对法律修订问题做出专门规定:如果涉及的问题不是特别重大的原则性问题,则建议适用较为简单的程序,不必要把所有的立法行为都划为重大行为,这样可以降低法律修订的难度,及时回应现实难题。

经济特权立法权如何行使?

孙宪忠表示,一直以来,经济特区行使立法权的问题饱受争议,《立法法》草案没有对此作出修改。

孙宪忠告诉财新记者,深圳特区在2004年通过特区立法权将非特区的土地所有权收归“国有”的问题出现后,中国社会就此提出了很多批评意见。在改革开放多年之后,特区立法权如何行使,特区立法和地方立法权之间的关系问题,目前《立法法》还没有建立明确的规则。

孙宪忠说,《立法法》草案基本是沿用了修改前的条文,他建议在《立法法》中增加对经济特区立法审查、撤销等内容。