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受损志愿者的社会补偿:问题、正当性及法治方案

作者:董文勇
【学科分类】社会法

 

 

【作者简介】董文勇:中国社会科学院法学研究所副研究员

 

【关 键 词】志愿者;志愿服务;补偿;社会立法

 

【收稿日期】2013年10月18日

 

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志愿服务是公民参与社会管理和承担社会责任的重要形式之一,这种服务形式有效地在政府服务和市场服务之间起到了承启和衔接的作用,志愿服务活动的参与者越来越成为现代社会的社会公共服务体系中不可忽视的重要力量。上世纪90年代初以来,我国从事社会志愿服务的志愿者队伍日益庞大,他们在公益服务、抢险救援、大型活动、维护治安、扶贫助教、环境保护等方面发挥了极为重要的作用,为社会稳定和发展作出了巨大的贡献。志愿服务活动已经成为我国社会生活中经常化、普遍化的社会活动形式,然而,我国有关志愿服务的立法一直缺失,志愿者的权益常因此而得不到充分的保障,这在很大程度上影响了公民投身社会服务的积极性。近年来随着志愿服务活动日益频繁,志愿者遭遇伤、病、残甚至罹难的情况多有发生,其本人或其家人得不到补偿的情况较为普遍。为了保障志愿者的应有权益、维护社会公正和促进社会志愿服务事业发展,我国有必要尽快完善有关社会补偿的法律制度,由有关单位对受损志愿者或其家属给予应有的补偿。

一、志愿者受损及补偿问题

近年来,志愿者在为社会提供志愿服务的过程中遭受人身损害、献出宝贵生命的现象常被披露出来。例如,在汶川地震、玉树地震中有多名志愿者遇难,而在志愿服务中受伤和遭受财产损失的志愿者更是不计其数。一部分受损志愿者本人或其所注册的志愿者组织为志愿者购买了人身意外保险,出险后获得了保险理赔;而没有人身意外保险保障的志愿者中的大多数人则得不到任何形式的赔偿或补偿,为社会无偿提供社会公益性服务的结果是“流汗、流泪甚至流血”;不少志愿者家庭为此背负了沉重的压力,一些家庭遭受到丧子、丧女之痛,志愿者为独生子女的家庭受到的打击则更为沉重。

相比较而言,同样参加某些社会服务活动的其他人员可能获得补偿或相应的待遇。例如在抢险救援活动中,国家公职人员、受政府组织的专业应急救援人员伤亡的,其本人或其遗属可能获得工伤保险或伤残抚恤、死亡抚恤、困难补助、评定为烈士等待遇,而在同一活动中伤亡的志愿者能否获得同样的待遇,则相当不确定。在这种情况下,就会产生横向不公平问题。除此以外,受志愿者组织指派提供社会公益服务的志愿者在发生伤亡时,其所属组织常因缺乏足够的经费而难以承担补偿责任;如果所属组织没有为志愿者投保人身保险,那么志愿者的伤亡后果则由个人承担。因此,伤亡志愿者或其遗属能否得到应有补偿,主要取决于所属志愿者组织的资金能力和管理水平,这同样会产生横向不公平问题。至于个人自发从事公益性社会服务活动的非注册志愿者,他们的伤亡后果则更无法得到有效、合理解决,这在为社会作额外贡献、冒风险的志愿者和未参加志愿服务活动且无风险之虞的其他公民之间,也会产生横向不公。

二、阻却受损志愿者获得应有补偿的法律因素

目前,国家还没有就志愿服务进行立法,全国地方性法律文件有30余部。在法治社会,法律是公民权利的根本保障、社会治理的基本方略,若保障受损志愿者志的应有权益、促进志愿服务事业的发展,则必须检视相关法律因素,以达亡羊补牢、未雨绸缪之效。

当前阻却受损志愿者获得应有补偿的法律因素包括如下几个方面:

第一,立法缺失、不足。其一,对于志愿者在志愿服务活动中人身受到损害的,我国民法和相关司法解释中有关无因管理、侵权责任的规定可为其寻求偿付或赔偿提供法律依据,有关帮工、紧急避险和不可抗力的规定可为其寻求补偿提供法律依据。然而,对于对方当事人、侵权人、受益人不存在或不确定、以及缺乏经济能力的情况,民法和相关司法解释没有作出充分的规定,而这种情况在抢险救灾、扶贫助教、环境保护等志愿活动中发生的可能性却非常大。其二,目前我国多数有关志愿服务的地方性专门立法对于人身受损志愿者的补偿问题没有明确的规定;少数地方立法虽然规定了志愿者组织可以为志愿者购买人身意外伤害保险,但是属于非强制性条款,在实际操作中容易被规避;一些地方性立法如《广州市志愿服务条例》规定了志愿者组织对受损且生活困难的志愿者提供资助的义务,但是资助标准、资助期限等关键问题均不明确。其三,目前我国有关伤残死亡抚恤的专门法律文件主要是《伤残抚恤管理办法》、《军人抚恤优待条例》等,其中前者虽然适用于所有公民,但是受补偿的事因仅限于“抢救和保护国家财产、人民生命财产”,不包括提供一般公益性社会服务的情况;且结果要件为残疾,不包括一般受伤和死亡的情况。其四,《国家突发公共事件总体应急预案》提及对突发公共事件中的应急处置工作人员给予抚恤、补助或补偿,但是志愿者是否属于“工作人员”,存在概念外延上的不确定性。其五,我国《突发事件应对法》第二十六条、二十七条将政府组建的专业应急救援队伍和政府组建的由成年志愿者组成的非专业应急救援队伍作出区分,仅规定了政府为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险的强制性义务,至于是否应当为非专业应急救援队伍购买人身意外伤害保险,则没有作出规定。该法第六十一条第四款规定了“县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤”,《突发公共卫生事件应急条例》第九条规定了“对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员,按照国家有关规定,给予相应的补助和抚恤”,但依据哪部法律、哪些规定给予抚恤或补助,还需要进一步明确。其六,对于在志愿参加突发事件应急处理以外的其他社会公共服务中致伤残、死亡的公民如何给予补偿,我国总体上还缺乏相应的立法回应。

第二,法律理念滞后。我国目前有关抚恤的法律制度在法律理念上还存在一定的滞后性,这主要体现在两个方面,一个方面是采取了私法理念,另一方面秉持了身份理念。就私法理念而言,一些地方性立法赋予了志愿者以重大责任风险回避权利,并要求志愿者组织和志愿者在承担重大责任或具有较大人身伤害风险的情况下应当签订书面协议,此种规定的理念乃出于“意思自治、个人责任”等私法原则,其结果是会把风险损害责任转移给志愿者个人或转移给志愿者组织,国家和社会责任则无从体现。就身份视角理念,我国制定的绝大多数有关抚恤制度的规范性文件主要保障军事、公安、其他国家机关以及事业单位的国家工作人员,甚至从这些单位退役、离退休、且已归为普通公民的人员也保障无余。相比之下,与上述人员参与同一社会服务活动的志愿者却没有得到这些规范性文件的足够保障。

三、受损志愿者获得补偿的法理依据

人身受损的志愿者有权获得国家和社会的补偿。在提倡权利平等和社会公正的法治社会,利益主体之间的利益转移必然不应简单强制,而应在尊重利益相对人的基础上进行平等利益交换、实现利益平衡,因此,获得利益的一方或者利益得到保全的一方应当向利益受损的一方提供补偿,我国现行法律中有关无因管理、紧急避险、帮工补偿等规定以及程序法上的公平责任归责原则均体现了这一基本理念。在志愿服务关系中,志愿者、服务对象虽然是不确定数量的个人,但是志愿服务在本质上不是志愿者与服务对象之间、志愿者与志愿者组织之间的私人事务,而主要体现了社会公共意义,传递、维护和促进的是社会公共利益,志愿服务的受益人是数量不确定的公众乃至全社会,志愿者在提供社会公益性服务过程中遭受伤残、不幸遇难的,理应由受益人即代表公共利益的国家机关或社会团体、以受益的公共利益主体的名义对志愿者给予补偿。有鉴于此,在目前国家利益、社会利益和个人利益业已分化的社会和时代条件下,以私法理念指导志愿者补偿立法、将风险损害责任划归个人的做法已与当今客观的时代潮流和社会公正观念不相符合,这种理念会影响公民的公共意识和奉献精神,理应通过补偿立法加以修正。

人身受损的志愿者有权获得平等补偿。我国素有“国家兴亡,匹夫有责”的优秀民族精神,这是一种正的精神能量。主权在民,无论是“居庙堂之高”还是“处江湖之远”,人人皆是国家的一份子、国家责任的担当者,古往今来,无数普通人秉持“位卑未敢忘忧国”的可贵精神,勇于献身甚至慷慨赴死,屡屡为国分忧、为民解难,作出了不朽的贡献。如果说国家公职人员遭受伤残、遭遇不幸尚有应然履行职务的考量,那么普通公民的奉献精神则更为可贵、更值得保护。目前我国有关抚恤法律制度的规范性文件体现的是一种“因人”立法而非“因事”立法的落后理念,不利于充分体现法律的公平品质,也有损社会公平观念,更无助于尊重和保护公民参与社会事务、承担社会责任的积极性。因此,我国有关抚恤的法律制度应坚守平等、公平品质,在立法上应“睁一只眼、闭一只眼”——所谓“睁一只眼”是指法律应只看公民是否为国家和社会作出了特殊牺牲和贡献,所谓“闭一只眼”是指法律无需特意洞察牺牲者、贡献者的身份、职业或职位。在立法上,应以为国家和社会作出的贡献和牺牲为标准,按照“作出贡献给予表彰、特别牺牲特别补偿、同等贡献同等待遇”的原则,凡因保障和促进社会公共利益而受损者,均应予以平等保护、平等补偿。

人身受损的志愿者有权获得充分的补偿。公民在个人本职以外特别从事的公益行为具有道德和功利双重价值,这决定了,对于因此而创造特别贡献、导致特别牺牲的公民,应相对应地获得精神和物质双重补偿。我国有关抚恤的法律制度均是立足于此。志愿服务社会、帮扶他人、促进公益的行为蕴含着积极的道德和精神意义,相对于社会一般道德水平而言,志愿服务有着特别的精神和道德付出;从社会政策角度而言,志愿行为更是国家所鼓励的行为。因此,即便志愿者无人身之损害,其行为也值得奖励;其因从事志愿活动而遭受人身损害、财物损失甚或罹难者,更值得给予特别精神补偿和道德褒扬。按照作出贡献给予表彰、特别牺牲特别补偿、同等贡献同等待遇的原则,作出特别贡献或特别牺牲的志愿者也有权利获得精神奖励、物质补偿,作出重大贡献、牺牲情节特别突出、堪为楷模的志愿者,有与国家工作人员同等的机会被评定为烈士。

四、完善受损志愿者社会补偿法制

《中国中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出,国家支持社会组织参与社会管理和公共服务,推动开展城乡社会志愿服务活动。党的十八大报告对群众性精神文明创建活动提出了要求,将广泛开展志愿服务作为推进社会主义文化强国建设战略的一部分,并依靠建立社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制来加强社会建设、充分发挥群众参与社会管理的基础作用。《国家突发公共事件总体应急预案》把“充分动员和发挥社会团体和志愿者队伍的作用、依靠公众力量”作为一项重要的工作原则。可见,志愿服务、志愿者已经成为当代中国社会和谐发展、精神文明和文化建设、社会建设的内在元素和重要标志性符号,国家立法有必要规范、引导、保护和促进志愿服务活动。

社会主义和谐社会是以人为本的社会,志愿社会服务提供者也是和谐社会的重要推动力量,他们的应有权益应当得到国家的关注、尊重和切实保障;从大处着眼建设法治中国,离不开从小处着手完善社会法制、依法保障社会建设的积极参与者。国家的法治建设特别是立法体系有必要正视和习惯于现代中国公民社会的崛起,将志愿服务活动纳入法治视野并加以规范、引导、保护和促进。如果志愿者的权益得不到有效保障,那么推进社会志愿服务活动的目标就不可能实现;缺乏社会参与的社会建设,也会走上名不副实的“邪路”。鉴于目前社会志愿服务活动日益广泛、特别是灾害救助中志愿服务活动空前迸发的现实,国家有必要完善补偿受损志愿者的法律制度。

我国已然就抚恤问题进行了立法,其中既有相关法律中的抚恤条款,也有专门的规范性文件。如前所述,从总整体上看,我国的抚恤法律制度存在缺失和不足,在国家立法层面上也没有制定有关志愿服务的法律。对于社会生活中日益普遍的志愿社会服务活动,国家有必要在地方相应立法和法律实践的经验基础上,尽快制定专门的“《志愿社会服务法》”,借此弥补其他法律和规范性文件在受损志愿者保护方面的存在的模糊、不足等缺陷。同时可实行专门立法和相关规范性文件修订并行的立法体制,主要检审《伤残抚恤管理办法》和《烈士褒扬条例》中有关非国家公职人员抚恤的规定,扩大对人适用、对事适用的范围,将以突发事件和特别活动为主的事因扩及至一般社会服务事因。鉴于抚恤制度侧重物质补偿、失之片面,志愿服务专门立法和相关规范性文件修订立法宜将精神补偿包括在内,精神补偿应当包括但不限于烈士称号。受损志愿者补偿制度中的补偿主体、补偿管理、补偿程序等具体制度宜不完全等同于针对国家公职人员的抚恤和褒扬制度。设立以政府财政为主导的多渠道筹资的补偿基金,志愿者补偿主体可以是政府和志愿者组织或其他社会组织;对于提供志愿服务的未参加任何志愿者组织的个人,其损害应由志愿服务地的民政机关给予补偿。