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澳大利亚“烟草简单包装法”对实施《烟草控制框架公约》的全球影响

作者:赵建文
【学科分类】国际法

 

【关 键 词】烟草简单包装法;烟草控制框架公约;烟草制品包装;健康警示语

【作者简介】赵建文:中国社会科学院法学研究所研究员、国际人权研究室主任

【收稿日期】2012年8月31日

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【责任编辑】樊彦芳

 

2003年世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称“公约”)是首个全球公共卫生专项公约。该公约的主要内容之一就是要求烟草零售包装能够对现有的和潜在的吸烟者产生足够的健康警示作用。即将于2012年12月1日正式实施的2011年澳大利亚烟草简单包装法是目前履行《烟草控制框架公约》关于烟草包装规定的最先进的法律。有关该法的澳大利亚的司法审查程序刚刚结束,投资者与国家间的国际仲裁程序和WTO争端解决程序尚在进行中。无论案件结局如何,该法引起了全球反响,在人类控制烟草和保护公共健康的历史上具有世界意义。

一、澳大利亚现行烟草包装立法符合《烟草控制框架公约》的规定

澳大利亚是国际社会在控制烟草方面起步较早的国家。1969年澳大利亚首次以立法形式要求在烟草包装上印制健康警示语。2003年5月21日聚首世界卫生大会的世界卫生组织成员国的代表们一致通过了《烟草控制框架公约》。2003年12月5日澳大利亚签署公约,2004年10月27日批准公约。2005年1月27日公约达到生效条件。2006 年3月1日澳大利亚开始实施现行烟草包装立法,切实履行了根据公约第11条(烟草制品包装和警语)规定的义务。

(一)烟草包装不得印刷误导性信息

根据公约第11条,各当事国(缔约国)应确保烟草制品包装和标签不以任何虚假、误导、欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销烟草制品,包括直接或间接产生某一烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语、描述、商标、图形或任何其他标志,在被禁止的这些事项中可以包括印刷“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等词语。根据澳大利亚法律,在零售烟草的包装上是不可能印刷上述误导性词语或信息的。

(二)烟草包装必须印刷符合要求的健康警语

公约第11条规定:“在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上带有说明烟草使用有害后果的健康警语,并可包括其他适宜信息。这些警语和信息:(i) 应经国家主管当局批准,(ii) 应轮换使用,(iii) 应是大而明确、醒目和清晰的,(iv) 宜占据主要可见部分的50%或以上,但不应少于30%,(v) 可采取或包括图片或象形图的形式。”

根据澳大利亚政府选定的健康警语共14 条: (1)吸烟导致周围性血管疾病( Smoking causes peripheral vascular disease);(2)吸烟导致肺气肿( Smoking causes emphysema) ;(3) 吸烟导致口腔和咽喉癌( Smoking causes mouth and throat cancer) ;(4)吸烟阻塞动脉( Smoking clogs your arteries);(5)要让孩子呼吸二手烟( Don' t let children breathe your smoke) ;(6)吸烟——死亡的一大原因( Smoking —a leading cause of death) ;(7)戒烟将改善您的健康( Quitting will improve your health) ;(8)吸烟危害胎儿( Smoking harms unborn babies) ;(9)吸烟导致失明( Smoking causes blindness) ;(10) 吸烟导致肺癌( Smoking causes lung cancer);(11) 吸烟导致心脏病( Smoking causes heart disease) ;(12)吸烟倍加脑卒中风风险( Smoking doubles your risk of stroke) ;(13)吸烟上瘾( Smoking is addictive) ;(14)烟草烟雾有毒( Tobacco smoke is toxic) 。上述14 条带图示的警语,两两一组,搭配为7组,每年1组,在烟草包装上轮换使用。这样要求可以避免烟草商避重就轻,重复印刷意思相对“温和”的警语。此外,这些带有图示的健康警语必须覆盖烟盒正面30% 的面积和背面90% 的面积,并把警语放在可视区域的顶端,以便健康警语更容易被看到,从而更好地发挥警示作用。

(三)烟草包装必须印刷烟草制成品成分和释放物信息

公约第11条要求:“在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上,还应包含国家当局所规定的有关烟草制品成分和释放物的信息”。根据澳大利亚法律,在烟草包装侧面必须标注烟草烟雾中的化学物质对健康影响的资料信息(An information message on the health effects of chemicals in tobacco smoke)。

除公约的明确要求外,澳大利亚关于烟草包装的法律规定还有进一步的要求。例如,规定在烟草包装的背面以彩色印刷全国性戒烟热线或戒烟网站地址(The national Quitline number and Quitnow website address)。

二、澳大利亚新的“烟草简单包装法”是实施《烟草控制框架公约》的创举

(一)烟草简单包装法的立法目的和主要内容

2011年11月,澳大利亚议会通过了工党政府推进的《2011年烟草简单包装法》(Tobacco Plain Packaging Act 2011,No. 148, 2011)。这是“一部旨在劝阻(discourage)烟草使用以及为了相关目的的法律”,是“为了改善公共健康和履行《烟草控制框架公约》相关义务”的法律。澳大利亚政府希望通过该法的实施,降低人们购买烟草的欲望,从而减少烟草消费,进而减少吸烟的人口比例。10年前,澳大利亚成年烟民数量占总人口的比例为23%,目前是 15%。澳大利亚政府希望在2018年之前,将这个比例降到10%。如果照这个趋势发展下去,在不远的将来,因吸烟引发的公共健康问题在澳大利亚会成为历史。

根据该法,从2012年12月1日起,所有在澳大利亚销售的烟草,必须采用统一的简单包装。在零售烟草包装的外面和内面、烟草制品的表面都不得出现生产商的品牌标识,不得出现具有品牌辨识功能的颜色和相关设计;烟草制造过程中包装所用胶水及其他粘合剂必须是透明的和无色的;烟草包装不得有镶嵌部分,不得产生噪声或气味;烟草包装材料的颜色统一使用单一色调的黄褐色(DRAB OLIVE-BROWN PACKS);在烟草包装的抢眼的位置印刷统一的健康警语和警示图片,如腐烂的牙齿、失明的眼睛;允许烟草商在不起眼的位置——警示图片下方用统一的小号字体印刷烟草生产商的名称(这是各厂商的烟草产品在外观上的唯一区别);不得采用任何材料或工艺使零售包装在零售后发生变化,如禁止使用热活性墨水、在一定光照下出现荧光的墨水,禁止使用刮擦后出现图像或文字的设计,等等。

该法第三章专门规定了违反该法的责任,包括刑事或民事罚金。无论是供应、购买(为个人消费而购买者除外)、制造烟草零售包装或不符合法律要求的烟草产品,依法都应处罚,最高可处以2000罚金单位。2000年以前,每罚金单位是100澳元,2000年以来,每罚金单位是110澳元。

(二)烟草简单包装法通过澳大利亚高等法院的司法审查

跨国烟草公司对烟草简单包装法的反对行动远比对其他控烟措施的应对来得猛烈。这些烟草公司担忧的是,一旦澳大利亚烟草简单包装法正式实施,在管控烟草包装方面开了这样的先例,强制烟草以简单包装出售,必然降低烟草包装对消费者的诱惑力,从而对销售量产生巨大的负面影响,而且还将影响到烟草品牌的价值。为了应对这部目前世界上最严厉的烟草包装控烟立法,烟草公司采取了一系列行动。其中包括菲利普?莫里斯公司(Philip Morris)、澳洲英美烟草公司(British American Tobacco Australia)、帝国烟草公司(Imperial Tobacco)和日本烟草公司(Japan Tobacco)向澳大利亚高等法院(澳大利亚的终审法院)提起了烟草简单包装法违宪之诉。他们认为,烟草简单包装法违反澳大利亚宪法,具体说是违反澳大利亚联邦宪法第51 条第31 项关于财产权的规定。该项规定:[联邦]议会为了维护联邦的安宁、秩序和治理起见,根据本宪法,有权制定法律, 根据公正的条件, 为任何目的, 从任何州或任何人取得财产。该法怎么违反了澳大利亚宪法的上述“财产权条款”?烟草公司一方的观点是,实施该法意味着澳大利亚政府可以在不进行任何赔偿的情况下便非法获得他们的知识产权,会使他们的合法产品的品牌名称逐渐消亡,从而使他们遭受巨大财产损失。英美烟草集团发言人斯科特?麦金泰尔表示,这项诉讼是针对所有烟草品牌的一个先例性的案件,“作为一家销售合法产品的合法公司,我们将捍卫我们的知识产权,保护我们股东的利益。任何一家公司都会这么做。”

面对违宪之诉,澳大利亚政府坚决否认烟草简单包装法违反宪法,“坚决捍卫”简单包装法的合宪性。澳大利亚政府指出,烟草简单包装法是为了改善公众健康这一根本目标而采取的立法措施,有助于防止未成年人开始吸烟和鼓励吸烟的成年人戒烟。改善公众健康这一主旨符合宪法规定的商业、贸易和外贸立法授予的联邦政府的权力范围。澳大利亚每年死于吸烟相关疾病的人数高达1.5万人,应该采取措施减少死亡人数。除改善公共健康之外,联邦政府并未从该法案中获取任何利益,根本谈不上非法获得烟草公司的知识产权问题,更谈不上因侵犯烟草公司的财产权而给予赔偿的问题。

正如许多人所预料的,即使烟草公司能够证明该法案影响了他们的财产利益,他们仍然无法胜诉,因为烟草公司不可能成功证明澳大利亚联邦政府从这一法案中获取除保护民众健康之外的利益。2012年8月15日上午,澳大利亚高等法院开庭宣布驳回烟草公司的诉求,裁决烟草简单包装法“并不违反(宪法)第51节第31条”,没有超越立法权限,并责令烟草公司一方支付联邦政府因为本案而支出的费用。

烟草巨头们立刻对败诉表示了强烈抗议。英美烟草公司说他们对澳大利亚高等法院的这一裁决“非常失望”。公司发言人斯考特?麦金泰尔说,虽然公司仍然坚信政府无权侵犯其知识产权,但仍将遵守烟草简单包装法。他还说,实施烟草简单包装法,除了非法贩卖烟草的罪犯,最终谁都无法从中获益。

这一裁决得到澳大利亚社会各界的广泛支持。针对英美烟草公司称只有非法烟草贩卖者能从该法受益的说法,墨尔本麦凯布法律与癌症中心的法律专家乔纳森?利博曼反驳说,在这一判决中,唯一的获益者就是健康得到维护的世界各国人民。澳大利亚总检察长尼古拉?罗森与卫生部长塔尼亚?普利贝丝在发表的联合声明中称,这次胜诉对所有因吸烟而失去亲人的家庭来说也是一个胜利。

三、澳大利亚烟草简单包装法将对国际社会实施烟草控制框架公约产生深远全球影响

毫无疑问,澳大利亚烟草简单包装法会对其他国家产生示范效应,引导类似法律出台。例如,还在澳大利亚高等法院作出裁决之前,英国就启动了一项征求意见的活动,评估英国是否可以仿效澳大利亚,也通过一项烟草简单包装法。在英国,每年死于吸烟相关疾病的人数超过10万。征求意见的做法受到反吸烟组织的广泛欢迎,但同时也遭到一些保守党议员的指责,他们说这样做侵犯了国际贸易的权利,同时开创了一个危险的先例。

澳大利亚高等法院的裁决一出,如一颗重磅炸弹,立刻成为各大媒体关注的焦点。这是因为该法在澳大利亚的立法和司法程序上赢得了关键的最后的胜利。

澳大利亚烟草简单包装法通过以来,围绕该法的斗争同时也在澳大利亚境外进行着。由于烟草简单包装法是世界首创,如果该法能在国际争端解决的法律程序中取得彻底胜利,将是对全球烟草行业的重创,对人类控烟事业的巨大鼓舞,对全世界公共卫生事业的重要贡献。

2011年12月1日,在烟草简单包装法的立法手续完成之后,菲利普?莫里斯亚洲集团有限公司(Philip Morris Asia Limited)根据《1993年澳大利亚政府和中国香港政府投资促进和保护协定》要求与澳大利亚政府将争议提交投资者与国家间的争议仲裁程序。2011年12月21日,澳大利亚政府作出同意回应。2012年5月15日,仲裁庭成立,适用联合国贸易法委员会仲裁规则进行仲裁。公共健康与投资保护的关系如何处理?仲裁庭尚未作出裁决。

由于澳大利亚的烟草简单包装法可能对烟草国际贸易产生影响,该法在世界贸易组织也引发了争议。针对来自若干国家的贸易代表的非议,2012年3月5日,澳大利亚贸易部长克雷格?爱默生在从堪培拉发出的一封电子邮件中声明,澳大利亚的烟草简单包装法“不是反对贸易的,它是反对癌症的”,“这是澳大利亚人民和吉拉德政府的公共健康利益,将永远不会放弃澳大利亚关护人民健康的主权。”

2012年3月13日、4月4日、7月19日,乌克兰、洪都拉斯、多米尼加分别向世贸组织争端解决机构提出与澳大利亚的磋商的申请,涉案事项均为澳大利亚关于在烟草产品包装上禁止使用商标及其他简单包装要求的问题。他们的理由主要是澳大利亚通过《2011年烟草简单包装法》、《2011年烟草简单包装条例》、《2011年商标法修正案》等法律法规,对烟草产品的商标和外观提出了“简单包装”要求,违反了《与贸易有关的知识产权协定》和《技术性贸易壁垒协定》。这三个案子实质上是一场争端。目前,由于澳大利亚和乌克兰均不妥协,磋商时限已到仍然磋商无果,乌克兰已经请求成立专家组审理此案。

世界卫生组织坚决支持澳大利亚的烟草简单包装法。2012年8月15日,当澳大利亚高等法院裁定澳大利亚政府推出的烟草简单包装法合宪之后,世界卫生组织总干事陈冯富珍随即发表声明指出:简单包装是对抗烟草行业营销手段的有效方式,完全符合《烟草控制框架公约》;“澳大利亚的胜利标志着公共卫生事业进入了控烟的全新世界”,希望这一判例产生“多米诺骨牌效应”。

2012年8月20日,澳大利亚贸易与竞争事务部网站发布新闻,声明澳大利亚高等法院的裁决有利于澳大利亚打赢在WTO的官司,并指出加拿大、新西兰、挪威、巴西和乌拉圭在世贸组织支持澳大利亚根据WTO协定采取合理公共健康措施的权利。有关该法的争议,再一次把如何处理公共健康与知识产权、公共健康与国际贸易的冲突的难题提上了WTO争端解决机构的日程。

即使一项仲裁或诉讼案件存在偶然性,澳大利亚烟草简单包装法在全球范围对人类控烟的积极影响是无法遏止的,世界控烟事业的前进和人类公共健康的改善趋势是不会改变的。